Depuis plusieurs années, les promoteurs du concept d’investissement à impact social tentent de développer des instruments financiers qui répondraient aux besoins des investisseurs sociaux et des porteurs de projets. Ce mouvement a été reconnu, en 2013, avec la création par le G8 d’une taskforce internationale, elle-même déclinée en Comités Consultatifs nationaux. Ces comités ont nourri la réflexion sur la mise en place d’outils d’investissement à impact social dans les pays concernés. Un objectif : « innover financièrement pour innover socialement ». Le comité consultatif français, présidé par Hugues Sibille, a remis son rapport au gouvernement fin septembre 2014. Parmi les 21 recommandations de ce rapport, le comité propose l’expérimentation d’un titre à impact social (TIS) en France. Retour sur le mécanisme de ce titre, l’intérêt de son développement et les conditions d’une éventuelle transposition en France.
Le mécanisme des titres à impact social
L’objet d’un TIS est de créer une collaboration entre des investisseurs, des structures sociales et le secteur public autour d’un même objectif : la prévention d’un problème social.
En d’autres termes, les investisseurs financent des programmes sociaux axés sur la prévention, qui permettent à un tiers – le secteur public – de générer des économies futures et de dégager ainsi des moyens pour de nouveaux financements. Le secteur public s’engage, quant à lui, à rembourser aux investisseurs ce financement, avec intérêt, en fonction de l’impact social créé par le programme et donc des économies effectivement réalisées. Dans le premier titre mis en œuvre, le financement apporté par les investisseurs privés était remboursé avec ses intérêts dès lors que les objectifs de résultats sociaux étaient atteints ; sinon, le remboursement du capital aux investisseurs n’avait pas lieu.
L’exemple de la prison anglaise de Peterborough
Le premier TIS a été lancé en 2010 en Angleterre sur le thème de la récidive : le ministère de la Justice, 17 investisseurs, philanthropes pour la plupart, 5 prestataires de services sociaux et un intermédiaire financier ont mis en place un programme accompagnant 3 groupes de 1 000 sortants de la prison de Peterborough condamnés à des peines courtes. L’objectif visait à réduire le taux de récidive, générateur de coûts importants pour l’État et estimé à 60 % dans l’année suivant leur libération.
Les résultats du programme publiés cet été pour le premier groupe de 1 000 personnes accompagnées font état d’une baisse relative de la récidive de 8,5 %, baisse trop faible pour déclencher un paiement aux investisseurs en 2014, mais suffisante pour espérer une performance financière en 2016.
Les résultats de ce premier projet n’ont pas été attendus pour que d’autres titres voient le jour. En 4 ans, 27 TIS ont été souscrits sur des problématiques diverses, de la prévention de la récidive à la réinsertion de personnes sans-abri, en passant par l’aide aux familles en difficulté, la réinsertion dans l’emploi des jeunes ou la lutte contre le décrochage scolaire. Bien que les berceaux de ces projets soient encore majoritairement anglo-saxons, l’Europe continentale a vu apparaître des premières expérimentations et la France, parmi d’autres, s’y intéresse de près. À l’heure actuelle, le montant global d’investissement dépasse les 100 millions d’euros, et les États-Unis souhaitent débloquer un budget de 500 millions de dollars en 2015.
Les TIS étant le fruit de discussions entre les trois parties prenantes, chacun de ces 27 titres possède ses spécificités propres. Le paysage des investisseurs, traditionnellement composé de fondations philanthropiques, s’est agrandi. Certains titres intègrent une garantie partielle sur capital pour être conformes aux exigences des investisseurs tout en limitant le
Les constantes : innovation, prévention et évaluation
Certaines spécificités des programmes restent pourtant invariantes.
Tous les TIS ont notamment un aspect innovant. Ils mettent en lumière un problème social non résolu et testent une solution ; cette expérimentation justifie la prise d’un risque financier lié à l’atteinte des résultats. Lorsque ces derniers sont validés – par un évaluateur indépendant –, l’utilisation du titre n’est plus justifiée par le risque du projet et le secteur public peut se réapproprier le financement du programme en direct. En effet, le secteur public n’a pas de raison de renouveler un mécanisme coûteux pour lui (coûts de structure et paiement d’intérêts aux investisseurs) si les résultats sociaux sont certains.
Tous ont également un caractère préventif : le secteur public évite des coûts importants en cas d’atteinte des objectifs déterminés dans le cadre du TIS. Les coûts évités sont censés être toujours
Enfin, tous nécessitent de pouvoir mesurer des résultats pour permettre le remboursement et la rémunération des investisseurs.
Un titre adapté à toutes les parties prenantes
Le développement rapide des TIS s’explique par les réponses que chaque partie prenante y trouve, face à des difficultés amplifiées par la crise des finances publiques.
Le secteur public doit aujourd’hui composer avec un budget limité et cloisonné qui ne facilite pas le financement de programmes sociaux préventifs. Or le conditionnement du paiement aux résultats permet de transférer le risque lié à l’expérimentation d’un programme sur les investisseurs tout en mesurant, a priori, son efficacité. Le mécanisme assure ainsi un coût total pour le secteur public inférieur aux économies potentielles générées tout en validant la pertinence d’un programme social et favorisant la reprise de son financement en direct par le secteur public. Par ailleurs, le mécanisme des TIS permet au secteur public de développer une base de coûts, à la fois des programmes mis en place, mais également de ceux liés à une
De leur côté, les porteurs de projets sociaux ont accès à un budget prévisible et pluriannuel et accèdent au financement, sur mesure, de programmes d’innovation sociale. Une solution particulièrement précieuse dans un environnement qui voit la contraction des financements publics face à des besoins croissants d’
Quant aux investisseurs, ils trouvent dans ces titres une opportunité d’investissement cohérent avec leur mission sociale. Ces titres permettent d’attirer de nouveaux investisseurs dans le financement de programmes sociaux dont le risque n’est pas corrélé à ceux des marchés boursiers.
Enfin, les bénéficiaires cibles sont accompagnés dans le cadre d’un programme sur mesure. Et la communication sur le projet ainsi que la justification des coûts évités au secteur public permettent une accélération de la prise de conscience du public sur une problématique sociale. Le programme de Peterborough a permis de placer sous les projecteurs l’ampleur de la récidive pour les sortants de prison condamnés à des peines courtes et son coût pour le contribuable, une situation que l’on retrouve dans de nombreux pays, y compris la France.
Les parties prenantes reçoivent donc ce qui a été défini dans le contrat : un accompagnement pour la population identifiée, un nouveau type d’investissement social pour les investisseurs, un financement sur mesure pour les porteurs de projets sociaux et des résultats objectivés et justifiant une dépense future pour le secteur public.
Une expérimentation française ?
La France n’est pas exempte des contraintes et problématiques sociales rencontrées par les autres pays. Une expérimentation permettrait de tester ce modèle et serait justifiée au regard de potentiels coûts évités. Par ailleurs, les acteurs français pourraient bénéficier des leçons tirées des expériences étrangères et adapter le mécanisme au contexte français.
Un titre apportant une garantie partielle sur capital serait par exemple plus adéquat ; cela permettrait d’augmenter la prévisibilité de budget de l’acteur public en réduisant l’amplitude d’un paiement potentiel – en cas d'échec ou de succès – et de s’ajuster au profil de risque des investisseurs sociaux français.
Par ailleurs, les structures sociales porteuses du projet devraient rester les expertes de leur programme et en conserver la gestion en assurant toutefois un reporting solide sur son état d’avancement et ses résultats intermédiaires à destination des investisseurs.
Des pistes pour dépasser les écueils
Le développement des titres souffre du stade encore embryonnaire du marché, en termes de coûts élevés de mise en place, de méthodes de mesure d’impact encore peu répandues, ou d’un risque de dérives. Les frais de création seront certainement amenés à diminuer au fur et à mesure de leur développement, et pourraient être limités en France par l’utilisation de mécanismes financiers déjà existants. De la même manière, les méthodes de mesure se développent et les investisseurs, plutôt que de calculer le couple rendement/risque classique, pourraient se tourner vers l’évaluation du trio rendement-risque-impact, entraînant la création des méthodes de valorisation associées. Quant aux risques de dérives que pourrait impliquer la curiosité de nombreux investisseurs à l’égard de ce nouveau – et encore petit – marché, ils pourraient être limités en sélectionnant des investisseurs déjà engagés dans le financement de l’innovation sociale et en réglementant la structuration de ce produit.
Au-delà des critiques
Mises à part ces limites, principalement dues à leur jeunesse, les TIS sont accusés de favoriser le désengagement de l’Etat, de mener à la financiarisation du secteur social ou à un monde dans lequel seuls les projets à impacts quantifiables seraient menés. Avant une possible expérimentation d’un titre, ces idées reçues devront être abordées concrètement afin de lever les appréhensions et craintes des futures parties prenantes.
En effet, bien qu’ils reçoivent une couverture médiatique importante, les TIS ne constituent qu’un produit financier de l’investissement à impact social parmi d’autres ; ils viennent compléter les dispositifs par des financements intégrant des résultats quantifiables. Ils n’ont vocation ni à remplacer des financements sociaux existants tels que les subventions, microcrédits ou titres associatifs, ni à financer des programmes aux impacts principalement qualitatifs qui ne devraient pas souffrir de l’expérimentation d’un TIS.
Quant au désengagement de l’État, celui-ci demeure le tiers payeur du projet ; il n’a pas intérêt à faire perdurer un mécanisme qui lui coûte cher et aura tout intérêt, une fois que le programme aura été éprouvé, à reprendre in fine le financement du programme social en direct. Le recours au TIS est donc supposé être temporaire et le mécanisme pourra se reporter sur un autre programme dès l’instant où l’efficacité de celui qui a été financé a été prouvée.
Il est encore trop tôt pour tirer des conclusions sur l’avenir des TIS. Toutefois, en tant que pays très engagé socialement, il serait souhaitable que la France lui crée un cadre légal dédié, ce qui permettra de favoriser les expérimentations de ce concept ingénieux.
