Les partenariats public-privé, une solution adaptée pour le financement des infrastructures en Afrique ?

Pour rattraper son retard sur les autres puissances émergentes, le continent africain devrait consacrer 90 milliards de dollars par an aux infrastructures pendant la décennie en cours, selon l’Africa Infrastructure Country Diagnostic (AICD). Que ce soit pour construire un centre hospitalier, exploiter une mine ou équiper un port, le partenariat public-privé peut être envisagé. En Afrique, toutefois, il n’est pas la solution à tous les besoins de financement.

1. Identification des catégories de PPP

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  • 2. Acteurs mobilisés autour d’un PPP

    2. Acteurs mobilisés autour d’un PPP

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Banque & Stratégie n°314

L’Afrique subsaharienne : nouvel eldorado pour les services financiers ?

Derrière l’appellation de Partenariat public-privé (PPP) se trouve un concept générique qui regroupe aujourd’hui des formes de contrats divers. Dans sa définition générale, le PPP désigne toute relation contractuelle sur le long terme par laquelle le secteur public transfère au secteur privé tout ou partie des responsabilités de conception, de construction, de financement, d’exploitation et de maintenance d’une infrastructure économique ou sociale.

Depuis la fin des années 1990, cette forme de contrat s’est développée dans de nombreux pays du monde pour faire face aux besoins de financement de grands projets d’infrastructures sociales, notamment dans les secteurs administratif, hospitalier ou éducatif. Les nouvelles législations, voire des cellules gouvernementales dédiées aux PPP, se sont multipliées. Dans les pays à forte croissance, notamment sur le continent africain, le financement de projets via des PPP est considéré comme un montage idéal. Parmi les atouts de cette solution : une réalisation rapide, des budgets d’investissement limités et un financement apporté majoritairement par les banques avec des recours limités aux actionnaires et industriels. Ces financements, dits « structurés », sont organisés autour d’un pool de banques, les emprunts souscrits étant remboursés par les flux de trésorerie du projet.

Comme l’a rappelé le Baromètre 2012 de l’attractivité de l’Afrique [1] réalisé par Ernst & Young, la construction d’infrastructures est un enjeu central de l’intégration régionale, de la croissance et du développement du continent africain. Elle est autant un défi majeur pour les pays africains qu’une formidable opportunité pour les investisseurs étrangers. La réalisation de ces infrastructures nécessitera des liquidités importantes sur des maturités longues, condition sine qua non pour réussir ces projets. Mais les PPP représentent-ils une solution totalement adaptée pour relever ce défi auquel font face de nombreux pays émergents ?

Les différentes formes de partenariats public-privé

Les PPP se caractérisent tous par certains points communs :

  • leur globalité, avec un contrat intégrant la construction, l’entretien, la gestion et le financement ;
  • leur longue durée (plus de 15 ans, souvent 20 à 30 ans) ;
  • le recours au savoir-faire du secteur privé et le transfert des risques vers celui-ci.

Les PPP comportent sans conteste plusieurs avantages. On mentionne souvent le potentiel de modernisation des services publics, rendus plus efficaces en termes de rapport qualité/prix, avec une possibilité de concurrence pour la fourniture des services publics et une plus grande transparence du coût de ces services. Parmi les autres avantages du PPP, on trouve l’amélioration de la passation des marchés pour éviter les retards et dépassements de coûts, la limitation des budgets d’investissement, le potentiel renforcement de la capacité d’innovation et de développement de nouveaux pôles d’activité dans le secteur privé.

Au-delà de ces caractéristiques communes, les PPP ne sont cependant pas tous réalisés de la même manière et il en existe plusieurs sortes, qui recouvrent des situations très différentes les unes des autres.

Réussir un PPP

Les contraintes qui pèsent sur le montage de projets en PPP peuvent être d’ordres multiples : financières, politiques, techniques... Certaines conditions clés doivent ainsi être réunies pour mobiliser les financements privés :

  • un projet rationnel, qui réponde à un besoin fort et qui soit suffisamment important et complexe pour justifier d’un PPP ;
  • une équipe projet du partenaire public motivée, disponible et soutenue par une forte volonté politique de réaliser le projet ;
  • un environnement juridique et politique stable ;
  • un projet « bankable » qui repose soit sur des recettes générées par l’exploitation d’infrastructures, soit des paiements publics adossés à des contreparties crédibles ;
  • un budget public défini en amont et validé par les instances décisionnaires ;
  • une personne publique solvable qui honore ses engagements. La garantie de ces engagements par un institutionnel, notamment un bailleur de fonds sera un point fort, surtout pour des PPP avec des loyers sur de longues durées ;
  • des risques transférés à la personne privée qui correspondent à des risques qu’elle peut maîtriser (savoir-faire, expérience) ou encadrer (instruments de couverture, provisions, garanties) ;
  • un contrat rédigé clairement et de manière équilibrée, s’appuyant sur des standards internationaux ;
  • un cadre fiscal adapté au PPP.

Un usage différencié des PPP en Afrique

Sur le continent africain, les PPP se sont fortement développés pour exploiter des ressources naturelles, dans le domaine minier ou celui de l'énergie, et pour construire des infrastructures de transport routier, portuaire et aéroportuaire. À titre d’exemple, en Côte d’Ivoire, c’est sous forme de PPP qu’a été structuré le projet de pont Henri Konan Bédié, une construction de 270 millions d'euros dont la livraison est prévue pour fin 2014. Les financements sont apportés sous forme de dette et de fonds propres par quatre institutions de développement, une banque commerciale et deux capital-investisseurs. La Banque Africaine de Développement (BAD) est le principal acteur financier (58 millions d'euros) et joue aussi le rôle d'organisateur de la transaction. D'une longueur totale de 6,6 km, le futur pont à péage reliera les communes de Cocody et Marcory afin de fluidifier le trafic dans Abidjan. Ce projet sera mis en œuvre par la société Socoprim, qui détient un accord de concession de 30 ans.

La caractéristique de ce type de PPP est la génération d’un chiffre d’affaires par le partenaire privé. Ces projets permettent également aux États de bénéficier d’un partage de la richesse, créée soit par la perception de redevances/dividendes, soit par la réalisation d’équipements connexes comme des infrastructures de transport. Les États peuvent être actionnaires minoritaires des sociétés de projet créées par le partenaire privé et dédiées à la réalisation du contrat ou bénéficier d’une redevance contractuelle.

Dans certains cas, ces contrats peuvent être déséquilibrés au profit des États, compte tenu de leur complexité et de la difficulté d’en assurer un suivi efficace. Les retombées financières, économiques et sociales peuvent être faibles, ou en deçà de ce qui est attendu.

Ces PPP ne permettent pas en revanche d’envisager le développement de projets d’infrastructures sociales, dont le financement repose essentiellement, voire exclusivement, sur des paiements publics. En Afrique, les contraintes financières demeurent un obstacle majeur pour que les PPP d’infrastructures sociales atteignent leur plein potentiel. La faiblesse du marché financier et la faible visibilité dont disposent les investisseurs sur la stabilité institutionnelle et sur la solidité à long terme des économies rendent la mise en œuvre de ces projets particulièrement ardue. Par ailleurs, compte tenu de la très longue relation qui doit se construire entre les sponsors, l'État et les banques, les PPP sont difficilement concevables dans des pays où régneraient la corruption, or l’on sait que c’est parfois encore le cas dans certains pays émergents.

Si l’on assiste sans conteste à une dynamique de développement des PPP comme mode de financement des infrastructures sociales dans les pays matures, cette solution n’est pas automatiquement reproductible dans les pays émergents, faute d’une crédibilité financière suffisante pour envisager des financements de long terme sur les États. Ces infrastructures sociales peuvent être intégrées dans des projets plus vastes – d’exploitation minière ou d’infrastructures de transport notamment –, mais cela ne sera pas suffisant pour couvrir les besoins de ces pays, qui augmentent au rythme effréné du développement de leurs classes moyennes. Des mécanismes financiers plus innovants seraient alors à envisager, par exemple sous la forme de fonds de garantie des États.

[1] « Building bridges, Africa attractiveness survey 2012 », Ernst & Young.

 

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