Crise économique

Les infrastructures : levier de relance ou fardeau pour les finances publiques ?

Depuis l’apparition de la pandémie de la Covid-19 et ses conséquences, des réflexions sont menées sur le rôle des infrastructures dans les politiques de relance des Etats africains. La planification devra se fonder sur une vraie analyse des impacts attendus, et le recours aux partenariats publics privés (PPP) doit être bien évalué.

L'auteur

  • Mehdi Serghini
    • Associé
      Deloitte
    • Leader Infrastructure & Capital Projets Afrique francophone
      Deloitte

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°395

Financement des infrastructures en Afrique - L’heure de la mobilisation

L’Afrique n’a pas été épargnée par les conséquences de la crise sanitaire et économique mondiale. La Banque Africaine de Développement (BAD) estime que l’économie du continent se contractera de 3,4 % en 2020 si la pandémie se poursuit au-delà du premier semestre 2020. Ceci constitue une baisse de 7,3 % par rapport au taux de croissance prévu avant l’apparition de la Covid-19. Les finances publiques des États africains, déjà entamées par des années de déficits, devront faire face à une baisse considérable des recettes fiscales.

Malgré cette pression, les états ne se sont pas lancés dans des politiques d’austérité tous azimuts, à juste titre. La crise semble avoir réaffirmé le rôle central des États qui sont intervenus de façon contracyclique pour stimuler la demande et relancer l’activité économique.

Dans ce contexte, beaucoup de réflexions sont menées sur le rôle des infrastructures dans les politiques de relance. Compte tenu de la pression sur les finances publiques qui s’accentuera à la suite d’un tel effort budgétaire, il devient clair que les décisions prises dans les 12-24 prochains mois détermineront pour beaucoup les trajectoires de développement de la prochaine décennie.

Le déficit d’infrastructures en Afrique est toujours criant

La BAD estime les investissements annuels nécessaires en infrastructures entre 130 et 170 milliards de dollars, à comparer à un volume d’engagements annuels effectifs de l’ordre de 70-80 milliards. Malgré des progrès récents, près de 600 millions de personnes n’ont toujours pas accès à l’électricité en Afrique subsaharienne, soit 56 % de la population. Ce taux cache bien entendu des réalités régionales et territoriales très disparates. Ainsi, dans beaucoup de pays, le coût prohibitif de l’électricité et les coupures fréquentes affectent les ménages et retardent l’émergence d’activités industrielles compétitives. Par ailleurs, seule 61 % de la population en Afrique subsaharienne a accès à l’eau potable et 43 % des Africains ruraux ont accès à une route praticable toute l’année. Cette situation impose de redoubler d’efforts pour combler les retards accumulés depuis des décennies.

L’effet multiplicateur des infrastructures

Il est couramment admis que les investissements en infrastructures augmentent l’activité économique à court terme en stimulant la demande et améliorent la productivité à long terme. Un dollar investi en infrastructures générera de la valeur ajoutée grâce aux activités de construction (impact direct), augmentera la demande adressée aux autres secteurs (impact indirect) et créera de la consommation grâce aux salaires versés aux travailleurs (impact induit). De plus, une fois opérationnelle, l’infrastructure commencera à générer des gains de productivité. Les coupures de courant devenant moins fréquentes, les coûts et délais de transport sont réduits, l’accès aux marchés est amélioré et des opportunités d’affaires émergent.

Le revers de la médaille

Bien que ce cheminement théorique paraisse implacable, il n’est pas toujours appuyé par les travaux de recherche empirique en Afrique [1]. Le lien entre infrastructure et croissance économique affiche de grandes disparités selon les pays, les secteurs et les périodes étudiées. Les raisons de ces disparités sont multiples et ne sont pas toujours bien comprises. Il est un fait cependant que certains investissements semblent générer largement plus d’impact que d’autres. Il est donc crucial que la planification des infrastructures se fonde sur une vraie analyse des impacts attendus. Il convient alors de se poser quelques questions simples avant le lancement de tout projet.

L’infrastructure sert-elle un vrai besoin ?

En Afrique, comme partout ailleurs, la planification des infrastructures n’échappe pas aux logiques politiciennes. Les intérêts particuliers et les retombées immédiates en termes d’image affectent souvent les arbitrages budgétaires. Or cette logique de court terme peut avoir de lourdes conséquences en l’absence de garde-fous. Dans un contexte où les capacités d’investissement sont limitées, ces décisions doivent découler d’une démarche de priorisation rationnelle et méthodique. Il ne suffit pas de démontrer que le projet aura des retombées positives sur la population, mais il faut réfléchir en termes de coût d’opportunité. Ainsi, les décideurs doivent s’assurer qu’il répond à un besoin plus stratégique et prioritaire que d’autres projets qui devront, mécaniquement, être reportés, revus à la baisse ou abandonnés.

Ce même besoin est-il mieux servi par un projet alternatif ?

Cette analyse doit également porter sur les choix technologiques de chaque projet. Un tronçon de tramway est-il plus bénéfique qu’un réseau de bus à haut niveau de service ? Une centrale solaire à concentration est-elle plus appropriée qu’une centrale photovoltaïque (PV) ? Ces questions ne sont pas purement techniques, loin de là. Elles doivent également être analysées sous l’angle financier, économique, environnemental et social afin que l’arbitrage politique soit réalisé en connaissance de cause et en cohérence avec les choix de société voulus.

Quels sont les effets d’entraînement ?

Les impacts indirects et induits d’une infrastructure varient beaucoup selon la maturité du tissu productif local. Dans des pays ne possédant pas de grandes entreprises de travaux et une base industrielle forte, ces effets se limitent à une part minime du contrat de construction, alors que l’essentiel de la valeur ajoutée est capté par des entreprises étrangères. Dans ce cas, la logique de compensation industrielle peut faire du sens. On peut promouvoir l’émergence d’une industrie locale sans tomber dans un nationalisme économique contre-productif et générateur de rente. Le Maroc a par exemple profité de son ambitieux programme éolien pour installer une usine de fabrication de pales à Tanger. Cela ne s’est pas fait au détriment du consommateur final puisque le prix de l’électricité obtenu était parmi les plus faibles au monde pour l’éolien à l’époque. Cette expérience n’est pas reproductible partout, mais il est toujours important de réfléchir aux moyens de stimuler l’activité économique et de bénéficier de transferts de technologies.

Quel mode de financement ?

Il est indéniable que le Partenariat public privé (PPP) sera amené à jouer un rôle central dans le financement des infrastructures en Afrique, surtout dans un contexte post-Covid de fort endettement public. Depuis plusieurs années, le PPP est cité dans tous les programmes de développement d’infrastructures, des listes de projets sont établies, mais peu de projets sortent de terre. On estime à 6 % la part des financements privés des infrastructures en Afrique.

Bien que la majorité des pays aient adopté des lois PPP et créé des unités dédiées, une démarche méthodique de développement et de structuration des projets fait souvent défaut. Les cycles de développement sont très longs et les investisseurs, étrangers ou nationaux, s’épuisent. Les régimes fonciers compliquent la mobilisation d’assiettes foncières importantes et les protections juridiques sont insuffisantes. Les processus non transparents ou perçus comme tels ne favorisent pas la concurrence, ce qui se retrouve dans les prix et la qualité des offres reçues. Pourtant, des exemples de réussites existent bel et bien. Le Sénégal et la Tunisie ont récemment pu obtenir des tarifs d’électricité très bas pour leurs centrales solaires.

À l’examen des exemples de réussites et d’échecs, il est évident que le travail de structuration en amont est capital. L’État doit s’efforcer de « dérisquer » les aspects que le privé ne contrôle pas, que ce soit en mettant en place des garanties sur les paiements des entreprises publiques ou en protégeant l’investisseur des changements réglementaires et fiscaux. Plus ces aspects seront anticipés et partagés avec l’ensemble des candidats, plus les États pourront faire jouer la concurrence en leur faveur.

Par ailleurs, la forte popularité des PPP ces dernières années ne doit pas nous faire oublier leurs limites. Le coût de financement de l’État est généralement plus faible que celui d’une société de projet portant un actif d’infrastructure. De plus, l’État n’a pas besoin de réaliser un rendement de 15-20 %, contrairement à un investisseur privé. Par conséquent, les bénéfices du PPP (comme l’efficience dans l’exécution et à la maîtrise des risques) devront dépasser ce surcoût pour que ce mode soit justifié. Là encore, des évaluations a priori et a posteriori permettent d’orienter les décideurs et de tirer les vraies leçons pour les projets futurs.

Enfin, la bonne maîtrise des risques de construction est primordiale, surtout quand il s’agit de projets de grande envergure. Seuls 54 % des méga-projets sont délivrés dans les temps et budgets prévus. De nouveaux outils, comme les digital twins ou encore les contrats intelligents basés sur la blockchain permettent d’anticiper certains risques et d’améliorer le pilotage des projets. En Afrique comme ailleurs, la maîtrise de ces outils d’avenir passe d’abord par l’investissement dans le capital humain.

« Il ne faut jamais gaspiller une bonne crise [2] ». Les Pouvoirs Publics africains sont confrontés aujourd’hui à une triple crise : sanitaire, économique et sociale. Ils ont devant eux une fenêtre d’opportunité unique où ils peuvent lancer des transformations profondes de leurs nations. De par l’ampleur de leurs impacts et des ressources qu’elles requièrent, les infrastructures ont le potentiel de créer des dynamiques de développement humain, mais aussi de plonger les états dans des spirales d’endettement sans fin. Les décideurs n’ont d’autre choix que de réussir ce pari. Le bien-être de générations d’Africains est en jeu.

 

 
 

[1] Banque africaine de développement, « African economic outlook 2018 ».

[2] Propos attribués à Sir Winston Churchill.

 

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L’heure de la mobilisation

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