Les fonds souverains dans tous leurs états

Les fonds souverains font souvent l’objet de critiques ou de polémiques, voire de fantasmes autour de théories du complot ou de présupposées guerres économiques entre les nations. Il est vrai que le fait qu’un État puisse à un moment donné disposer d’un instrument financier qui lui permette d’investir dans des pays, voire des entreprises étrangères (et en prendre le contrôle…), peut inquiéter. Cela peut être perçu comme un acte d’agression, voire une atteinte à la souveraineté d’un autre État ! L’opacité de ces fonds est importante et elle rajoute encore à ces craintes.

Pourtant, à y regarder de plus près, ces fonds restent le plus souvent dans une logique financière pure, cherchant à recycler une rente d’exportation dans le temps et dans l’espace, plutôt que dans une tentative de prise de contrôle. Et même si les investissements consentis par ces fonds ont fortement augmenté depuis deux décennies, ils restent assez stables dans leurs choix et destination d’investissements. Il faut d’ailleurs bien distinguer le fonds souverain de l’entreprise publique qui est, elle, plus souvent dans une logique de prise de contrôle pour des raisons industrielles ou technologiques. Cette confusion, qui est fréquente [1] , entretient la suspicion sur les fonds souverains. Elle traduit aussi la difficulté fréquente à distinguer un fonds souverain d’un autre actif public, difficulté croissante d’ailleurs. En effet, alors que les premiers fonds visaient à recycler les recettes d’exportation - et pour la plupart d’exportations de matières premières (idée de commodity funds) -, les objectifs de ces fonds souverains tendent à se diversifier…

Comment définir un fonds souverain ?

Le Fonds monétaire international (FMI) distingue 24 fonds souverains (dont 7 environ dépasseraient les 100 milliards de dollars de capitaux investis), alors que la Deutsche Bank en dénombre une quarantaine et le site Sovereign Wealth Funds Institute près du double (78). Ces écarts traduisent l’absence de consensus quant à déterminer ce qui est souverain et ce qui ne l’est pas, depuis la comptabilisation des fonds détenant des avoirs en devises à tous les fonds d’investissement détenus par les États. Pour en donner malgré tout une définition, on peut considérer que les fonds souverains sont des fonds d’investissement qui appartiennent à un État et dont les ressources sont gérées indépendamment des réserves monétaires prises en charge par la Banque centrale du pays (Puel, 2009).

Pour le FMI, ces fonds répondent à trois critères :

• ils sont possédés ou contrôlés par un gouvernement national ;
• ils gèrent des actifs financiers (actions, obligations, matières premières, etc.) mais le plus souvent dans une perspective de long terme (investissement). Ce ne sont donc pas des fonds spéculatifs qui rechercheraient un rendement élevé et rapide. Ils conduisent d’ailleurs souvent aux mêmes types d’investissements que les fonds de pension ;
• ils relèvent d’une politique d’investissement ayant des objectifs macroéconomiques précis (répartition de la rente sur plusieurs générations par exemple, éviter le syndrome hollandais [2] , etc.).

L’un des premiers fonds à voir le jour a été le Kuwait Investment Authority (KIA), fondé en 1953 pour stabiliser l’économie nationale face aux fluctuations des prix du pétrole. Pour l’anecdote, il a largement soutenu le développement économique de l’Espagne dans les années 1960 et 1970. Le premier fonds norvégien date aussi de cette époque puisqu’il a été créé en 1956. C’est toutefois à partir des années 1970, avec l’augmentation importante du prix du pétrole, qu’une première vague de création de ce type de fonds a lieu (voir Graphique 1). Elle durera jusqu’à la fin des années 1990. Ainsi, le Temasek Holdings est fondé par Singapour en 1974 ; le fonds Abu Dhabi Investment Authority (ADIA) en 1976 par les Émirats Arabes Unis ; l’Alaska Permanent Fund Corporation en 1976 par les États-Unis ; le Hong-Kong Monetary Authority Investment Portfolio en 1993… Plus récemment, depuis le début des années 2000, les fonds souverains se multiplient, à l’instar des fonds chinois, grâce à l’émergence économique (China Investment Corporation en 2007, National Welfare Fund en Russie en 2008 ou encore, par exemple, le Korea Investment Authority en 2005), mais aussi dans une logique de sécurisation des intérêts nationaux dans un contexte global et après la crise de 2008 (Australia Future Funds fondé en 2007 ou Fondo de Ahorro de Panama en 2012).

Dans ce contexte, la liste des pays détenant des fonds souverains s’est significativement allongée ces vingt dernières années. Les montants investis sont toutefois très différents entre les divers fonds chinois ou émiratis, qui comptabiliseraient plusieurs centaines de milliards de dollars investis, tandis que d’autres comme les fonds européens (Irlande, France) affichent à peine quelques dizaines de milliards.

Ressources et types d’investissement des fonds souverains

Les ressources dont disposent ces fonds découlent directement des objectifs qui ont prévalu à leur création. Ainsi, pour les pays exportateurs, elles proviennent des excédents de la balance courante (cas des pays exportateurs de pétrole ou de matières premières, dont la Norvège ou par ailleurs, la Chine). Elles peuvent également capitaliser les excédents structurels d’épargne, caractéristique commune à la plupart des pays émergents d’Asie et cas des fonds souverains chinois, singapouriens ou sud-coréens. Elles peuvent aussi, et c’est le cas de la Chine encore une fois, provenir de transferts de réserve de la banque centrale. Par conséquent, elles participent aussi dans ce cas d’objectifs politiques macroéconomiques plus conjoncturels. Enfin, la plupart des fonds créés par les économies les plus avancées sont alimentés par d’autres types de recettes (impôts spécifiques, prélèvements dédiés, etc.).

Contrairement à une idée largement répandue, ces fonds ne sont pas uniquement le fait de pays exportateurs de matières premières, même si leur part reste stable dans le temps, représentant à peu près la moitié des fonds souverains. Concernant les placements réalisés par ces fonds, il est possible de distinguer trois grands types d’objectifs.

1. Les fonds de stabilisation ont pour objectif de faire face aux risques et fluctuations du cours de la matière première afin d’éviter le phénomène du syndrome hollandais, véritable malédiction des pays exportateurs de matières premières. Cet objectif prévaut aussi dans la création des fonds de pays émergents dont le développement s’est fondé sur l’exportation (cas de la Chine, de Singapour ou de la Malaisie). Ces fonds captent des recettes d’exportation et les réinvestissent ailleurs, permettant ainsi d’éviter une revalorisation de la monnaie qui pourrait pénaliser en retour les exportations. Les fonds sont alors le plus souvent recyclés sur les marchés internationaux.
2. Les fonds d’épargne ont pour intention de préparer l’avenir dans la perspective d’épuisement de la ressource ou de vieillissement de la population (cas du fonds norvégien à partir des ressources liées à l’exportation du pétrole). Ils constituent ainsi une épargne pour les générations futures et participent de la répartition de la rente liée à l’exploitation d’une matière première sur plusieurs générations. Ce fut un objectif clé de la création des fonds norvégiens (aujourd’hui dédiés au financement des retraites) mais aussi des pays du Golfe. Les choix d’investissement visent alors une rentabilité stable dans le temps des réserves et une diversification aussi poussée que possible afin de limiter les risques.
3. Les fonds de développement visent, quant à eux, à assurer le développement économique du pays qui le crée via, soit la diversification de son économie (cas du Qatar Investment Authority, instrument financier central du plan stratégique de diversification de l’économie de ce pays, la Vision 2030) ; soit la préservation des intérêts nationaux (cas du fonds stratégique d’investissement français crée en 2008 ou plus récemment du projet de fonds souverain destiné à soutenir les petites et moyennes entreprises de la défense, en France également…). Les investissements sont donc soit exclusivement nationaux (cas de la France ou de la Malaisie avec le Khasana Nasional), soit réalisés dans des secteurs clés pour la diversification de l’économie du pays (NTIC ou infrastructures par exemple pour le fonds Qatari).

Les fonds souverains s’inscrivent dans une perspective de temps long. Une étude publiée en 2010 par la Deutsche Bank constatait qu’avec la crise, ces fonds avaient perdu près de 450 milliards de dollars mais avaient pourtant continué à investir dans les banques occidentales (parfois à fonds perdu à CT). Ainsi, entre mars 2007 et mars 2008, plus de 55 milliards de dollars ont été investis dans cinq établissements –  Union des banques suisses, Citigroup, Merill Lynch, Barclays et Morgan Stanley –, pour des participations allant de 2 à 11 % du capital. Pour autant, pour un certain nombre de pays, la crise financière a aussi été l’occasion de créer leur propre fonds souverain afin de soutenir les entreprises domestiques et, pour les fonds plus anciens, de diversifier leurs investissements. C’est ainsi qu’outre le secteur financier, l’immobilier, l’énergie ou l’industrie attirent de plus en plus ces investissements ; comme ce fut de cas en Allemagne lorsqu’en 2009, la fusion entre Volkswagen et Porsche a conduit à un investissement de 7 milliards d’euros du fonds Qatari (QIA, soit 20 % du capital de la nouvelle entreprise).

Toutefois, comme leur objectif est un rendement stable à long terme, ils recherchent la plupart du temps une diversification de leur portefeuille. Ils investissent donc de façon minoritaire dans les entreprises (généralement, moins de 10 % du capital de l’entreprise), ce qui leur évite aussi d’entrer en conflit d’intérêts lié à la nature des fonds investis dans une entreprise étrangère.

Les fonds souverains dans l’économie mondiale

L’imprécise délimitation de ces fonds souverains mais aussi l’opacité de leurs investissements font qu’il reste assez difficile d’estimer ce qu’ils représentent globalement. Un hors-série de la revue Alternatives économiques donnait, pour l’année 2009, un ordre de grandeur : les montants investis par ces fonds seraient compris entre 2 000 et 2 900 milliards de dollars. Le site Sovereign Wealth Funds Institute évaluait à 7 445 milliards de dollars les capitaux investis par les fonds souverains en mars 2017, soit trois fois plus (ce qui est tout à fait plausible au vu de la multiplication de ces fonds depuis la crise de 2008). En 2009, et toujours d’après le magazine Alternatives économiques (voir Graphique 2), ils représentaient ainsi 5 % des capitaux investis sur les marchés financiers. En 2016, si on part sur la base des stocks d’actifs sur les marchés financiers mondiaux estimés pour 2016 par McKinsey Global Institute – soit 300 trillions de dollars –, les fonds souverains ne représentent plus que 2,5 % de ces actifs.

Pour autant, la nature de ces fonds, leur manque de transparence ou encore la concentration des ressources peuvent être de nature à inquiéter. En effet, les cinq plus gros fonds cumulent encore 50 % de la capitalisation totale en 2017 (ils en représentaient toutefois 70 % en 2009). Près de 80 % des sommes investies proviennent soit des pays du Golfe, soit d’Asie, et sont majoritairement investies au sein des pays OCDE, traduisant le poids croissant de certains pays. La Chine dispose aujourd’hui avec les différents fonds souverains qu’elle a créé les moyens de s’offrir toutes les entreprises du CAC40… À l’heure où la puissance d’un pays est au moins autant financière que militaire, il est aisé de comprendre les inquiétudes que de tels instruments financiers peuvent faire naître !