Tout nouveau mécanisme financier est ressenti et présenté comme une poule aux œufs d’or, promettant un flot ininterrompu de richesses. L’outil-miracle est censé offrir des recettes imparables, des algorithmes garantissant des rendements vertigineux… Mais la réalité reste têtue et elle ignore les miracles. Chassez l’incertitude, elle revient au galop, surgissant là où l’on ne l’attend pas.
Les fonds souverains, énième poule aux œufs d’or
Les fonds souverains – tout comme les fonds de pension (v. Encadré 1) – promettent aux sociétés vieillissantes ce qu’elles souhaitent anxieusement : une perpétuelle prospérité. Est défini comme fonds souverain (en anglais, sovereign wealth fund) tout fonds de placements financiers détenu par un État et gérant l’épargne nationale. Le premier fonds de ce type est créé au Koweït en 1953 (Koweit Investment Board). Peu à peu, les États rentiers (hydrocarbures mais aussi minerais), inquiets de la volatilité de leurs recettes vertigineuses, se dotent de tels fonds : États du Golfe persique, Canada… Nombre de pays émergents (notamment la Chine) suivent, cherchant à protéger les apports financiers de leurs excédents commerciaux – ces derniers étant voués à disparaître avec l’enrichissement de ces pays.
Un monde entre deux géopolitiques
Le monde du XXIe siècle est tiraillé entre deux géopolitiques. La « vieille » géopolitique, héritée des siècles passés, ne voit que les États, leurs appétits, leurs inégalités, leurs rivalités. Cette géopolitique demeure pertinente (par exemple, pour analyser la relation États-Unis-Chine), elle n’en est pas moins bousculée par une « nouvelle » géopolitique. Cette dernière aborde la terre comme une totalité, les États restant des acteurs essentiels mais non exclusifs, parmi d’autres (individus, entreprises…). Ainsi les fonds souverains sont-ils des instruments étatiques, mais ils sont aussi des protagonistes importants de la partie géopolitique suprême : l’administration de notre chère planète, afin que l’humanité continue d’y vivre dans un confort raisonnable et maîtrisé et dans une stabilité au moins relative.
I. Au cœur des lames de fond de la modernisation et de la mondialisation
Les fonds souverains ne sont qu’une illustration parmi beaucoup d’autres de la quête sans fin de la sécurité absolue par l’humanité contemporaine, stimulée par les attentes démesurées que suscite un enrichissement unique dans l’histoire.
Une création toujours insuffisante de richesses
Entre 1950 et 2000, le produit mondial brut a été multiplié par dix, s’élevant – en milliards de dollars 2000 – d’environ 4 000 milliards à 41 000 milliards. Pendant cette même période, la population est passée de 2,5 milliards d’humains en 1950 à 6,1 en 2000 (2015 : 7,4). En un demi-siècle, alors que la production annuelle de richesse est multipliée par dix, la population de la terre, elle, n’est multipliée que 2,5 !
La machine planétaire à créer de la richesse, tout en se montrant d’une efficacité sans précédent, ne produit jamais assez. Chaque avancée déchaîne immédiatement d’innombrables revendications : pourquoi laisser tel ou tel besoin de côté ? Pourquoi oublier telle ou telle catégorie de la population ? Les fonds souverains doivent contribuer à amortir ou à gérer ces tensions dans la longue durée.
La nécessaire restructuration de l’État-providence
L’État-providence vit son âge d’or dans l’Europe occidentale des Trente Glorieuses (1945-1975). Ce moment repose sur des conditions précises : croissance économique régulière et forte, dégageant des surplus permettant une large redistribution ; rapport quantitatif actifs-cotisants/non-actifs-bénéficiaires faisant que le fardeau n’est pas trop lourd pour les premiers ; enfin charges collectives (santé, vieillesse, chômage…) « raisonnables ».
À partir des années 1970 et des nombreux chocs économiques, la belle machine se dérègle sous le poids de l’alourdissement illimité du fardeau, entraînant un endettement incontrôlé des États. Alors commencent les « bricolages ». La répartition – financement de l’État-providence par les créateurs de richesse, ces derniers se trouvant pris en charge s’ils cessent d’être créateurs de richesse – doit être complétée et, pour les plus libéraux, remplacée par la capitalisation – financement par l’épargne de chacun de ses maladies, de sa vieillesse, etc. (fonds de pension et institutions analogues). Les fonds souverains doivent constituer un des rouages de cet inévitable ajustement.
II. À qui appartiennent les fonds souverains ?
La naissance des fonds souverains évoque ces contes de fées, dans lesquels un misérable paysan devient, par un coup de baguette magique, fabuleusement riche. En quelques décennies, des pays pauvres accumulent, par la mise en exploitation de leur sous-sol, des revenus financiers aussi colossaux… que temporaires.
À la recherche du ou des propriétaires
Les fonds souverains sont des constructions étatiques et, de ce fait, les États organisent leur mode d’administration. Mais à qui appartiennent-ils réellement ?
Cette interrogation fait écho aux débats, à l’issue de la Seconde Guerre mondiale, sur les nationalisations. Les entreprises nationalisées sont définies comme des propriétés de la Nation. Mais cette dernière se révélant juridiquement insaisissable, l’État s’impose comme le propriétaire, les entreprises nationalisées offrant des morceaux de choix dans le partage des dépouilles entre forces politiques.
Des États pris entre tentations dépensières et impératif de sérieux
Toute ressource soudaine et importante éveille d’emblée d’innombrables convoitises. Dans les régimes autoritaires (par exemple, monarchies arabes du Golfe), les appétits se bousculent : familles régnantes, clients de tous ordres, population prenant vite l’habitude d’être assistée, investisseurs étrangers, aventuriers… Pour les maîtres du pouvoir, la distribution large d’argent permet de ne pas faire de réformes. Les démocraties, elles, ne manquent pas d’urgences à satisfaire : santé publique, infrastructures routières, écoles…
L’« indépendance » des fonds souverains, la transparence de leur gestion dépendent de l’État dans lequel ils sont constitués. Dans cette perspective, la Norvège et Singapour, souvent cités en exemples, sont et restent des exceptions. Ces deux États sont modelés par une culture de rigueur. En outre, ils n’oublient ni leur petite taille, ni leur histoire, ni leur vulnérabilité stratégique. Ces États savent qu’il est vital pour eux de diviser les risques (ne pas mettre tous leurs œufs dans le même panier) en répartissant leurs capitaux entre plusieurs fonds souverains, chacun de ces fonds menant une stratégie spécifique.
En attendant Godot… ou plus exactement l’humanité
L’argent des fonds souverains ne peut être un argent comme les autres. Sur une terre de plus en plus petite et de plus en plus surveillée, toute ressource financière est analysée, évaluée, débattue. Les chanceux (ainsi les États rentiers) pourront-ils s’en tenir à l’argumentation la plus péremptoire : « cet argent est à moi, ses utilisations ne regardent que moi » ? Jusqu’à présent, l’État souverain demeure intouchable ; chacun maître est chez soi. Mais, d’abord du fait du défi écologique, mais aussi du devoir de plus en plus reconnu que les besoins fondamentaux de l’humanité – santé, nourriture, logement, éducation… – requièrent des formes de solidarité planétaire, les ressources naturelles tendent à devenir « des biens communs » soumis à des règles internationales.
III. Un avenir peut-être turbulent
Les fonds souverains sont-ils – peuvent-ils être – des instruments géopolitiques ? Si ces fonds sont des outils de puissance, ne risquent-ils pas d’oublier ou de considérer comme secondaire leur mission de gestionnaire d’une épargne ne devant pas être gaspillée ?
Des fonds condamnés à la meilleure gestion possible
Les fonds souverains privilégient la sécurité, qu’il s’agisse de leurs placements (immobilier, luxe, dettes publiques d’États perçus comme solides) et des pays qu’ils élisent (États-Unis, Royaume-Uni…). Les opérations faisant la une des médias sont rares. En 2006, non sans éveiller de bruyantes inquiétudes aux États-Unis, l’entreprise Dubaï World Port, sorte de fonds souverain de l’émirat de Dubaï, obtient l’autorisation d’acheter six autorités portuaires américaines (New York, Newark, Philadelphie, Baltimore, Miami et La Nouvelle-Orléans). L’entreprise de Dubaï peut-elle vouloir autre chose que la plus grande prospérité possible pour les six ports dont elle a acquis la charge ?
Des États inévitablement très présents
Les États des fonds souverains (même la très stricte Norvège) ne peuvent se désintéresser de ces cagnottes. Une question ne saurait disparaître : en cas de catastrophe nationale majeure, un État, aussi attaché aux principes soit-il, doit-il et peut-il ne pas toucher à ces réserves accumulées durant des décennies ? Dans un régime autoritaire, le chef tranche. Dans une démocratie, il revient en principe au peuple de décider.
En 2017, la Turquie de Recep Tayyip Erdoğan pourrait fournir une excellente illustration du destin hasardeux de tout fonds souverain. La Turquie s’est dotée d’un tel fonds ; ses avoirs, fournis par des acteurs publics, s’élèvent à 200 milliards de dollars. L’homme fort de la Turquie, tout puissant depuis la révision constitutionnelle du 16 avril 2017, ne masque pas sa volonté de mettre cet argent « au service » de l’État (en clair, mobiliser ces ressources pour combler les trous financiers d’une économie malmenée par les dérives du pouvoir).
Les États d’accueil des capitaux des fonds souverains devraient rester très demandeurs, notamment du fait de leur endettement. Une compétition dure pour les capitaux de ces fonds est inévitable.
Une régulation planétaire ?
En ce début de XXIe siècle, aucune institution (donc les fonds souverains) ne peut échapper aux dynamiques de la mondialisation et de la planétarisation de la gouvernance. Tout fonds souverain se trouve pris entre, au moins, trois parties prenantes :
- les détenteurs de capitaux (notamment épargnants) ;
- l’État dont relève l’institution ;
- enfin, un extérieur multiforme (autres États, opinions publiques, bureaucraties internationales…).
Toute régulation planétaire requiert un pacte sinon entre tous les États, au moins entre une majorité d’entre eux, cette majorité incluant les plus puissants. Le partage et la gestion des ressources financières – même celles dites souveraines – n’échapperont pas, dans les décennies à venir, à des débats et des luttes planétaires.
Les hommes, par leur curiosité insatiable, leurs moyens de communication, ont tout fait pour contracter l’espace et le temps et s’approprier la terre. Ils devront en tirer les conséquences dans leur organisation politique et financière.
