Les craintes exprimées d’une domination de la finance américaine en Europe vous semblent-elles fondées ?
Rappelons tout d’abord que ces craintes ne concernent que les activités de banques d’investissement et de marché transnationales. Or les banques d’investissement et de marché américaines sont structurellement et historiquement fortes. Les Américains sont à peu près les seuls à avoir développé de tels établissements à taille mondiale, pour des raisons qui tiennent largement à l’histoire de la régulation financière aux États-Unis – principalement, jusqu’en 1999, le Glass Steagall Act –, mais aussi aux caractéristiques de financement de l’économie américaine et notamment de son modèle social. Les marchés financiers américains sont cinq fois plus développés qu’en Europe parce qu’aux États-Unis, chacun est comptable individuellement de son assurance santé ou vieillesse. Les comportements des épargnants ne sont donc pas les mêmes que lorsqu’ils peuvent se reposer, comme c’est le cas en Europe, sur des systèmes publics ou parapublics par répartition.
En outre, en réponse à la crise, les banques américaines ont nettoyé leurs structures de bilan bien avant leurs homologues européennes, qui commencent seulement à s’attaquer aux problèmes d’encombrement à l’actif de leur bilan, avec la question des prêts non performants dans certains pays périphériques. C’est ce que montre la courbe de ce type de prêts par rapport au total des actifs, qui est identique en Europe et aux États-Unis jusqu’en 2010 ; mais à partir de cette date, elle continue d’augmenter en Europe alors qu’elle baisse aux États-Unis.
Pour autant, il serait faux de dire que les banques américaines sont soumises à une réglementation moins contraignante que leurs homologues européennes. Les exigences prudentielles mettant en œuvre les recommandations du Comité de Bâle sont à peu près les mêmes des deux côtés de l’Atlantique, voire parfois plus dures aux États-Unis. De même, les règles de concurrence américaines sont particulièrement drastiques et le département de la justice américain ne fait pas de cadeau ! Pas plus que la DG concurrence à Bruxelles ! Ce n’est donc pas dans des différences de traitement prudentiel ou régulatoire d’une manière générale qu’il faut chercher la réponse à la question d’une domination américaine. En revanche, les exigences prudentielles impactent différemment l’activité d’une banque, selon qu'elle est une banque universelle ou non, selon que son bilan a été assaini ou pas. Elles pèsent plus lourdement s’il faut empiler beaucoup de capital et de réserves au passif du bilan pour compenser des actifs douteux. Cela me semble être la principale explication pour laquelle, dans cette phase du cycle, les banques d’affaires américaines semblent aller mieux.
Enfin, dernier facteur à prendre en considération est l’environnement macroéconomique, plus favorable aux États-Unis qu’en Europe : une banque est plus profitable en période de croissance et de relative inflation.
Ainsi, comme souvent, l’explication apportée au constat d’un recul de la banque internationale de marché européenne est pluri-factorielle. Cela étant, au-delà de ce recul relatif, certains établissements européens ont des activités de marché extrêmement performantes en Asie. Or les marchés asiatiques sont ceux qui connaissent la plus forte croissance…
Les banques américaines ont plus rapidement assaini leur bilan. Pourquoi les banques européennes n’ont-elles pas fait ce grand nettoyage plus tôt ? Y ont-elles été incitées par leur superviseur ?
C’est une des raisons pour lesquelles nous avons lancé l’Union bancaire en Europe et mis en place un superviseur européen qui a pris ses fonctions fin 2014, c’est-à-dire il y a 18 mois à peine. Dans les systèmes nationaux de supervision en Europe subsiste quand même une certaine proximité avec les organisations bancaires. Ce phénomène est lié au poids du système bancaire dans le financement de l’économie et des relations de dépendance qui en découlent. Cela peut expliquer en partie les réactions moins tranchées des superviseurs en Europe.
Toutefois, si le superviseur a frappé plus fort dans les pays anglo-saxons, aux États-Unis, en Irlande et en Angleterre, c’est aussi parce que la faillite de la supervision y a été la plus retentissante et que l’impact en termes de coût pour le contribuable a été le plus lourd. Le balancier est revenu d’autant plus fort. Dans les pays d’Europe continentale, où notre modèle de banque universelle a traversé la crise sans problème majeur, notamment en France, il n’y a pas eu de problème de financement bancaire : les encours n’ont pas cessé de croître pendant la crise et les demandes de crédit lorsqu’elles correspondaient à des business cases soutenables ont été honorées avec des taux très bas. Donc il est assez légitime que le superviseur n’ait pas vu de raisons particulières de pénaliser le système bancaire de manière très dure et très rapide.
Enfin, la capacité des banques américaines à nettoyer les bilans tient aussi à leur système de droit des faillites. Pour gérer leurs expositions non performantes, celles-ci ont vendu les actifs concernés pour une fraction de leur valeur à des fonds spécialisés ; ces derniers font leur business sur la différence entre le prix payé pour ces créances et ce qu’ils peuvent récupérer sur le collatéral, car ils peuvent compter sur un système de droit des faillites performant dans l’accès à ce dernier. Ce n’est pas toujours le cas en Europe.
Les Américains n'ont-ils pas été habiles dans les négociations en soutenant des réglementations comme le ratio de levier, plus contraignantes pour les établissements bancaires européens, qui financent largement sur leur bilan, que pour les établissements américains plutôt tournés vers les financements de marchés ?
Ce n’est pas complètement vrai. Les grandes banques françaises notamment recourent dans une assez large mesure au financement de marché. Mais cela nous amène à un autre sujet intéressant : qui fait les règles ? Le Comité de Bâle, où se retrouvent notamment les Américains et les Européens, mais ces derniers ne s’expriment pas d’une seule voix. Il y a la voix des représentants des instances européennes, en l’occurrence Mario Draghi pour la BCE ou moi-même pour la Commission européenne, ainsi que celles des représentants anglais, français, allemands, italiens… Lorsque nous ne sommes pas d’accord entre nous, comme cela s’est passé pour le TLAC, nous ne pesons pas de tout notre poids d’Européens face à la position américaine. Et nous avons au final un TLAC qui plaît plutôt aux Américains ! Cela ne se passe pas comme dans le domaine de la concurrence où la Commission a un pouvoir de décision autonome, ou dans le domaine commercial où la Commission a un mandat qui en fait le seul interlocuteur en matière de négociations. C’est un sujet de représentation européenne dans les instances internationales et auprès des standards setters. Mais aussi longtemps que les États membres ne seront pas prêts à consentir une délégation de souveraineté dans le domaine de la régulation financière, je crains que cela ne continue.
La séparation d’activités, si elle devait être mise en œuvre dans les banques européennes, ne créerait-elle pas aussi un biais favorable à la finance américaine ?
Pourquoi avons-nous proposé ce projet de Règlement ? En fait nous avons posé une question simple à un groupe d’experts majoritairement issus de la banque universelle et emmenés par Erkki Liikanen, gouverneur de la banque de Finlande : après avoir instauré les directives BRRD et CRD4 qui réduisent déjà massivement le risque dans le système bancaire par rapport à la situation d’avant 2008, a-t-on aussi enfin réglé la question des établissements « too big to fail » ? Ou existe-t-il encore des banques trop importantes, trop interconnectées au reste du monde, pour être mises en extinction sans effet de dominos dommageable sur le reste de l’économie, et trop chères pour être sauvées sur fonds publics ? La réponse était clairement positive : ces banques existent et sont grosso modo les 30 plus gros établissements européens. Si le diagnostic est difficilement contestable, le remède est-il le bon ? Chacun a son idée. Mais il est important de rappeler que la Commission n’a pas proposé une séparation systématique des activités de ces établissements : partant du constat qu’il est trop dangereux de leur laisser prendre des risques au-delà de certains seuils, la proposition de Michel Barnier consistait à dire que si l’un de ces établissements systémiques dépasse ces derniers de manière fréquente et substantielle, alors le superviseur n’aura pas d’autre choix que de séparer ces activités devenues dangereuses, ou de prendre une décision raisonnée et attaquable en justice pour expliquer pourquoi il ne le fait pas. Cela met une pression forte sur les superviseurs et les contraint à prendre leurs responsabilités. Mais il ne s’agit pas de couper les banques en deux : celles qui respectent les zones rouges de risque n’ont pas de risque sur leur structure.
Pour l’heure, cette proposition de législation a fait l’objet d’un premier accord au Conseil, sur une version déjà modifiée, mais le Parlement européen n’arrive pas à trouver une position commune. Et je n’ai pas de raisons de penser que cette situation sera amenée à changer à court terme.
Favoriser aujourd’hui les financements de marchés en Europe, n’est-ce pas à nouveau aller vers un modèle américain ?
Non ! La crise bancaire a clairement montré l’inconvénient d’avoir une économie dont le financement dépend à 70 % de l’activité de crédit des banques. Et il ne s’agit pas de diminuer les concours bancaires à l’économie, mais au contraire de les augmenter : ainsi nous nous employons à relancer la titrisation avec l’objectif de compléter les concours bancaires par un montant au moins égal, voire supérieur, à des financements en capital. En effet, si nous voulons que la croissance et la productivité dans les économies européennes repartent à la hausse, il faudra investir plus qu’aujourd’hui et donc accroître la masse de financement disponible pour l’investissement dans l’économie, sans s’exposer à cette vulnérabilité qui vient de notre prévalence pour le financement bancaire.
Il faudrait augmenter le financement de l'économie européenne, mais aussi rééquilibrer la structure des financements de l’économie, tout en ayant une meilleure adéquation qualitative. Dans certains pays européens, par exemple l’Allemagne, les banques sont tout à fait prêtes à financer les petites entreprises, mais de façon traditionnelle : il s’agit de consentir des lignes de crédits pour acquérir un fonds de commerce ou des équipements industriels. Mais si le projet est de financer une biotech, ou une start-up dans les technologies de l’information, dont les besoins sont immatériels, il faut un financement de crédit bancaire traditionnel, mais il faut surtout un financement en capital. Et là, ces banques allemandes seront très démunies. Le risque est alors de voir ces jeunes entreprises, dont souvent la propriété intellectuelle aura été financée en Europe sur fonds publics, s’expatrier en Angleterre ou aux États-Unis ! Et dans quelques années, nous leur achèterons leurs produits finis ou des licences pour les fabriquer en Europe. Cela montre que le financement bancaire, même lorsqu'il est performant, n’est pas toujours le plus adapté.
En outre, la crise a terriblement fragmenté le marché bancaire européen. Les études de la BCE montrent qu’une même PME, compétitive et tournée vers l’exportation, peut se financer en Allemagne, mais pas en Grèce. Il existe donc un intérêt à décloisonner le marché grâce au financement en capital. Le jour où les Allemands pourront plus facilement investir en capital dans les entreprises en Grèce, toute l’économie européenne se portera mieux.
Il existe donc de nombreuses raisons de développer le financement en capital en Europe, sans que cela s’interprète comme un alignement sur les pratiques américaines. L’Europe pourrait faire beaucoup mieux sur les marchés de capitaux car nous avons aujourd’hui plus d’épargne que jamais, mais avec un appétit extraordinaire pour la liquidité, alors que de nombreux investissements ne trouvent pas à se financer. C’est un des grands objectifs de l’UMC.
Où en est le dialogue Europe-États Unis ?
Nous discutons pour avoir un dialogue réglementaire, un forum, plus ambitieux inséré dans le traité transatlantique en discussion. Le but de ce forum est d’essayer d’homogénéiser en amont nos positions pour éviter d’avoir au final des pratiques ou des standards trop divergents qui pourraient conduire à des arbitrages réglementaires. Pour les éviter, nous devons nous parler souvent, à des niveaux opérationnels, et créer un climat de confiance pour partager nos pensées et doutes sur les questions de régulation.
Nous avons le même type de forum avec la Chine et le Japon. Dans le monde particulièrement globalisé de la finance, nous avons un intérêt fort à ce que les superviseurs soient globalement coordonnés.
Sur quel type de dossier portent les discussions concernant la finance ?
Nous avons eu des discussions sur le TTIP avec des visions respectives assez différentes du futur : une vision européenne dans laquelle les services financiers ont vocation à être intégrés dans un accord transatlantique à la fois dans sa dimension de convergence réglementaire et d’accès aux marchés, et une vision américaine, qui souhaite limiter la discussion à la question de l’accès aux marchés. Cela fait plus d’un an que nous discutons sur cette question.
