La Banque Européenne d'Investissement (BEI) a été créée en 1958 en vertu du Traité de Rome de 1957. C'est un instrument communautaire au sein duquel le pouvoir est exercé de manière intergouvernementale. Les associés sont les États membres de l'Union européenne et les ministres des finances constituent son Conseil des gouverneurs. La BEI a pour mission de contribuer, en faisant appel aux marchés des capitaux et à ses ressources propres, au développement équilibré et sans heurt du marché commun dans l’intérêt de la Communauté. Elle a une utilité certaine mais doit être régulée, comme tout établissement de crédit, et réfléchir à son devenir au sein de l’Union européenne.
Au moment où apparaît la nécessité pour l'Union européenne d'investir pour structurer notre continent, il n'est pas inutile que les acteurs politiques et l'opinion publique s'interrogent sur cet instrument, finalement assez peu connu et pourtant indispensable à la conduite des politiques publiques européennes.
Des moyens accrus
La BEI est actuellement la plus importante des banques de développement publiques au monde et un acteur majeur pour l'investissement au sein de l'Union européenne. Elle a joué un rôle fondamental dans la réponse à la crise en faisant preuve d'une grande flexibilité et d'une augmentation très importante des volumes de prêts, qui sont passés de 48 milliards d’euros en 2007 à 79 milliards en 2009 et 72 en 2010. Le capital de la BEI souscrit par les États membres a été augmenté de 57,6 milliards en 2009, pour le faire passer de 164,8 milliards à 232,4 milliards mais sans versement de liquidité : cette augmentation de capital est une garantie des États membres pour permettre l'augmentation de l'activité.
Une action en Europe mais pas seulement
La BEI s'est fixé trois priorités :
- accompagner la stratégie « UE 2020 » (mise en œuvre de réformes et d'investissements visant à augmenter le potentiel de croissance de l'économie européenne) ;
- lutter contre le changement climatique ;
- soutenir la politique extérieure de l'Union, notamment pour accompagner les nouvelles démocraties issues du « Printemps arabe ».
Les sommes sont considérables car les enjeux le sont aussi : il s'agit de réaliser une véritable interconnexion de l'espace européen, contribuant ainsi à un meilleur fonctionnement du marché intérieur. Cette structuration du continent européen est attendue par les citoyens qui, en termes d’infrastructures, doivent être servis à égalité de chances, où qu’ils se trouvent sur le territoire. Cette logique de développement interne se double d'une possibilité pour la BEI de financer des projets situés aussi bien aux abords de l'UE que dans le reste du monde.
Ces investissements de la BEI en dehors de l'UE sont importants. Tout d'abord, nous avons là l'un des instruments de la politique de coopération et de développement de l'Union européenne, via les mandats que cette dernière lui confie. Ensuite, à travers ses actions dans les États en préadhésion et dans ceux du pourtour méditerranéen, la BEI contribue à la mise en place d'un espace économique cohérent et mutuellement profitable entre l'Europe et ses voisins les plus proches.
Vers un grand plan européen d'investissement
La BEI n'a pas vocation à se substituer aux opérateurs privés mais vise à les épauler, voire à les suppléer là où l’initiative privée est défaillante. Sur ce point, le pouvoir politique se doit de faire confiance à la BEI et à son analyse au cas par cas. En effet, un domaine dans lequel pourrait, ou plutôt devrait, intervenir le pouvoir politique, c'est dans la définition plus large d'une stratégie de long terme sur les investissements dans les infrastructures. Il y a aujourd'hui de nombreux gestionnaires de réseaux dans les États membres, autant d'actions menées en matière d'infrastructures que d'autorités compétentes (États, régions, secteur privé, BEI...), le tout avec une coordination très imparfaite ; les citoyens ont le sentiment que l'Union n'a pas de stratégie en matière d’investissement. C'est pourquoi chaque jour qui passe montre la nécessité de mettre en place un grand plan d'investissement européen suffisamment doté. Il faut pour cela une coordination sur les plans politique et budgétaire.
Dans ce contexte, le Parlement européen a suggéré, dès mars 2008, que la Commission, en coopération avec la BEI, conduise une mission de réflexion stratégique sur le financement des investissements, sans exclure aucune hypothèse : subventions, libération des sommes souscrites par les États membres au capital de la BEI, souscriptions de l'Union européenne au capital de la BEI, prêts, instruments innovants, ingénierie financière adaptée aux projets à long terme non immédiatement rentables, développement de systèmes de garanties, création d'une section d'investissement au sein du budget de l'Union, consortiums financiers entre pouvoirs européens, nationaux et locaux, partenariats public-privé…
Une banque hors du champ du contrôle de régulation ?
Comme nous pouvons le voir, il existe diverses possibilités pour engager la BEI dans une stratégie plus large et plus ambitieuse d'investissement. Néanmoins, quelle que soit la voie qui sera empruntée, il est un point sur lequel il ne faut pas transiger : la notation AAA sur les marchés financiers de la signature de la BEI.
Se pose, également, le sujet du contrôle de régulation de la BEI qui échappe à une telle surveillance au motif que c’est une entité supranationale non soumise aux droits nationaux au sein desquels sont logées les régulations relatives aux établissements de crédit.
Il est anormal que la BEI n’ait pas l’obligation de se soumettre à un contrôle de régulation. Pourtant, le président de la République française, Nicolas Sarkozy, lorsqu’il présidait le Conseil, a explicitement dit dans une allocution devant le Parlement européen le 21 octobre 2008 : « Nous devons porter l’idée d’une nouvelle régulation. […] Qu’aucune institution financière ne puisse travailler sans être soumise à une régulation financière. » De son côté, Michel Barnier, commissaire au marché intérieur et aux services financiers, s’est exprimé le 30 septembre 2010 dans un discours devant le club des investisseurs à long terme en précisant : « L’accord sur la supervision européenne conclu il y a quelques jours nous donnera les moyens de mieux identifier les risques et les déséquilibres. Il sera complété par un ensemble de règles assurant qu’aucun acteur, aucun marché, aucune pratique n’est à l’abri d’une régulation ou d’une supervision intelligente. », avant d'ajouter : « je ne crois pas possible ni même souhaitable de prévoir des règles spécifiques pour les banques de développement publiques ».
Les régulateurs possibles pour la BEI
Trois possibilités apparaissent.
Première possibilité : confier ce contrôle de régulation à la Banque Centrale Européenne sur la base de l'article 127-6 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Cette possibilité paraît difficile car l’initiative appartient au Conseil et il n’y a pas de volonté politique de le faire : c’est un paradoxe inouï de voir les ministres être en charge de la gouvernance de la BEI et ne pas avoir la volonté politique de mettre en place ou simplement accepter un contrôle de régulation indépendant de l’entité qu’ils administrent. Nous ne sommes pas loin du conflit d’intérêt et de la logique « faites ce que je dis et pas ce que je fais » de la sphère publique que les citoyens ne supportent plus.
Deuxième possibilité : la BEI se soumet à un contrôle de régulation qui serait conduit par la toute nouvelle Autorité bancaire européenne (ABE), avec ou sans la participation de régulateurs nationaux. Lorsque nous avons voté la création de cette autorité, j’ai déposé des amendements pour inclure dans le périmètre d’intervention de l’ABE le contrôle des établissements de crédit supranationaux non soumis à un contrôle de régulation national. Ils ont été refusés par le Conseil des ministres de l’Union, pour des raisons juridiques pas très convaincantes, et n'ont pas été retenus dans le compromis final. Sur ma proposition, le Parlement européen a proposé que la BEI s’adresse, sur base volontaire, à l’ABE pour que ce contrôle soit fait. J’ignore où en est cette suggestion mais la BEI et l’ABE semblent mettre peu d’empressement à la mise en place de ce contrôle.
Enfin et en désespoir de cause, dernière possibilité proposée par le Parlement européen : confier ce travail de contrôle de régulation à un auditeur privé indépendant. Ce pourrait être une solution provisoire. Le renforcement de la supervision bancaire de la BEI est indispensable puisque nous entrons dans un mouvement plus général de réglementation des activités bancaires et financières. Ces règles doivent s'appliquer à tous les établissements de crédit, sans exception et de manière uniforme. Je regrette de ressentir une sorte de volonté de ne rien faire jusqu’au jour où un accident se produira quelle que soit la qualité des contrôles interne et externe actuels.
Créer une section d'investissement dans le budget de l'Union et libérer le capital de la BEI
Reste l’avenir. Il y a une attente certaine en termes d’investissement au sein de l’Union européenne. Mais la BEI ne doit pas être mise à toutes les sauces et elle doit rester une banque notée AAA. C’est la raison pour laquelle j'ai suggéré qu’une section d’investissement budgétaire soit créée dans les comptes de l’Union européenne pour le suivi budgétaire des grands projets d’investissement (GALILEO, ITER, etc.) pluriannuels, dont la rentabilité n’est pas immédiate ou avérée selon les normes financières actuelles et qui présentent des risques que les marchés de capitaux privés ne savent pas traiter.
De plus, il serait normal que les États membres de l'Union et seuls associés de la BEI libèrent le solde de leur participation au capital de la BEI, soit environ 200 milliards d’euros. Au 31 décembre 2010, le capital social fixé dans le traité est de 232,4 milliards d’euros sur lesquels les États n’ont libéré que 11,6 milliards. En déduisant du capital souscrit, les réserves (24,6 milliards) et le résultat 2010 (1,9 milliard) qui appartiennent aux associés ainsi que le capital déjà libéré (11,6 milliards), ce sont environ 200 milliards d'euros de capital qui restent à libérer ; je suggère qu'ils le soient sur les 10 prochaines années de la durée de l'agenda UE 2020. Ils permettraient d’investir environ 1 500 milliards d’euros (7 à 8 fois ces capitaux propres), soit 150 milliards par an. Ce serait le double du maximum investi aujourd’hui. Naturellement, ces investissements devraient être rentables pour que la BEI conserve sa note AAA, et doublés d’une politique d’investissement de l’Union avec les « projects bonds », c’est-à-dire des émissions d’emprunts sous signature de l’Union, uniquement pour financer des investissements au sein d'une section d'investissement du budget de l'Union européenne.
Enfin, il faudrait donner suite aux souhaits du Parlement européen qui suggère que l’Union européenne devienne associée de la BEI et puisse donc souscrire, en accord avec ses États membres, à des augmentations de capital, par exemple en investissant ses excédents annuels qui sont de 1 à 5 milliards d’euros par an.
