Cet article appartient au dossier : Assurance , ENASS PAPERS 16.

Risque nucléaire : des préoccupations publiques ou privées ?

Le monde du nucléaire français est en pleine mutation, avec des charges présentes et futures très élevées. La nécessité d’accroître la sûreté et les difficultés financières rendent les problématiques assurantielles complexes. Les réponses des assureurs sont à repenser pour être à la hauteur des enjeux qui restent politiques, économiques et sociaux.

Risque nucléaire : des préoccupations publiques ou privées ?

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Banque & Stratégie n°374

ENASS PAPERS 16

De 1969 à 1972, EDF et le Commissariat à l’énergie atomique ont construit cinq centrales électriques nucléaires, dont trois utilisant la filière graphite-gaz. Ces centrales sont toutes en cours de démantèlement aujourd’hui. Depuis le « choc pétrolier » de 1973, l’État français a misé sur le « tout nucléaire » pour assurer l’indépendance énergétique du pays. Il a fait construire des réacteurs à eau pressurisée (REP) qui composent aujourd’hui un parc de 58 réacteurs répartis dans 19 centrales. Malgré le lancement d’un réacteur « EPR » de « troisième génération » (à Flamanville), le parc est âgé en moyenne de 32 ans (2016). En 2004, l’État a partiellement privatisé EDF, une décision dont les conséquences se révèlent importantes aujourd’hui.

Le 11 mars 2011, la catastrophe de Fukushima a conduit à réévaluer la question des normes de sécurité et à doubler les investissements dans ce domaine (4,4 milliards d’euros en 2014). En août 2015, la loi sur la « transition énergétique pour la croissance verte » a remis en question la place du nucléaire dans la production de l’électricité en France, mais a permis aussi la transposition partielle des amendements aux Conventions de Bruxelles et de Paris qui ont augmenté les plafonds d’indemnités en responsabilité civile (RC) de l’exploitant nucléaire.

I. Un monde du nucléaire français en pleine mutation

1. Dans le monde, les évolutions de l’attitude à l’égard du nucléaire sont contrastées. À la suite de Fukushima, le gouvernement allemand a décidé de « sortir du nucléaire » d’ici à 2022. Le gouvernement italien renonce à son projet de retour au nucléaire. À l’inverse, les pays en développement, surtout en Asie, poursuivent leur stratégie de construction : sur les 70 réacteurs en construction, 46 se trouvent en Asie dont 25 en Chine.

2. En France, le maintien en activité d’un parc vieillissant après Fukushima conduit à un durcissement des normes de sûreté. En 2011, des stress tests sont lancés par l’Agence de sécurité nucléaire (ASN) et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) sur cinq sujets : les catastrophes naturelles (inondations et séismes), les « pertes d’alimentation électriques », les pertes de refroidissement, et la gestion opérationnelle des situations accidentelles. Outre les écarts de conformité et l’amélioration de référentiels de sûreté, l’ASN reconsidère le principe selon lequel un accident grave ne peut être engendré par un phénomène naturel externe, compte tenu des mesures prises lors de la construction. EDF met en œuvre un plan (2015-2024) de réévaluation des scénarios de catastrophes naturelles, met en place un niveau de sûreté supplémentaire dit « noyau dur » pour chaque réacteur, crée la Force d’action rapide nucléaire nationale (gestion de crise), entreprend la modification des réacteurs « de seconde génération – (REP) » pour les faire ressembler à ceux de la troisième génération. On peut regretter que cette analyse ait négligé d’analyser les risques de terrorisme ou ceux d’erreur humaine.

La loi du 17 août 2015 prévoit d’organiser la transition énergétique avec un objectif d’amener à 50 % la part du nucléaire dans la production d’électricité à l’horizon de 2025 (contre 77 % aujourd’hui), et de plafonner la capacité du parc nucléaire à 63,2 Gigawatts, c’est-à-dire sa puissance actuelle. La programmation pluriannuelle de l’énergie, révisable en 2018, prévoit la possibilité de révision de la fourchette basse de la part du nucléaire dans le mix énergétique, en fonction de la production d’énergies « vertes », ce qui montre l’hésitation de l’État concernant la « sortie » du nucléaire.

Au demeurant, l’État doit prendre en compte (Rapport de la Cour des Comptes de 2016) le fait que toute réduction de la production aurait un impact sur les coûts de l’électricité, le chiffre d’affaires et la situation financière d’EDF. Un Rapport parlementaire (30 septembre 2014) montre que pour atteindre l’objectif de 50 % de part du nucléaire dans le « mix énergétique », il faudrait fermer au minimum deux réacteurs chaque année, soit au total entre 17 et 20 réacteurs, avec des coûts induits qui pèseront sur les comptes d’EDF. Il n’est pas étonnant qu’EDF ait obtenu (2016 et 2017) le report de l’arrêt de Fessenheim à la date de mise en service de Flamanville (2019) et déclaré qu’il n’y aurait pas de fermeture de centrale dans les dix ans à venir. Au demeurant, EDF n’a qu’une faible expérience du démantèlement.

L’avenir des centrales existantes, dès lors que le démantèlement apparaît seulement marginal (Fessenheim), est donc lié au succès du grand chantier dit « Grand Carénage » (2011-2025). Cette opération de maintenance de tous les réacteurs a pour objectif de : i) répondre aux critères de sûreté post Fukushima, ii) redresser les performances d’exploitation dégradées, et iii) prolonger la durée d’exploitation des réacteurs à 50 ou 60 ans (au lieu de 40). En termes de risques, ces travaux ne concernent pas la cuve du réacteur (dont la solidité de l’acier justifiait la limite à 40 ans) même si 33 défauts ont été répertoriés sur 9 cuves. Mais aucun scénario accidentel n’inclut la rupture de la cuve, donc, aucun moyen de protection n’est prévu. Au total, EDF choisit de prolonger l’existence de centrales déjà « amorties », mais éventuellement plus « risquées », plutôt que de construire des centrales nouvelles plus coûteuses et plus sûres. Mais l’État aurait-il avalisé la multiplication de projets de type Flamanville, même si la durée de vie de l’EPR est de 60 ans, qu’il réduit la production de déchets radioactifs de 30 %, etc. ? C’est très peu probable compte tenu de la loi sur la transition énergétique.

En tout état de cause, le démantèlement n’est pas techniquement au point. Les déchets les plus radioactifs ne disposent pas de centre de stockage : le projet CIGEO de stockage géologique profond à Bure (Haute-Marne) est toujours en débat sur les plans juridique et sociétal. Le retraitement est finalement peu utilisé (France, Suisse, Japon) et le MOX (produit du retraitement) lui-même produit à son tour des déchets considérés comme dangereux. Les solutions de retraitement choisies pèseront nécessairement sur la situation financière d’EDF.

3. La rémunération d’EDF : le tarif d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) a été fixé à 40 €/MWh, puis à 42 €/MWh le 1er janvier 2012 et n’a plus bougé depuis. Le tarif est institué jusqu’en 2025 et il est révisable tous les 5 ans. Selon la Cour des Comptes, il devrait être de 54,20 €/MWh pour inclure les travaux post Fukushima. Le tarif ne correspond donc plus aux besoins de financement de l’exploitant nucléaire.

Par ailleurs, EDF vend une partie de sa production sur le marché de gros. Celui-ci se situe entre 38,50 €/MWh (moyenne 2015) et jusqu’à 100 €/MWh (en septembre 2016), avant de rechuter à 40 €/MWh en octobre. La demande au tarif ARENH est fonction de sa position par rapport au prix de gros : en 2015 et plus encore en 2016, l’exploitant nucléaire a vendu sa production nucléaire environ 15 % moins cher que le tarif ARENH. D’où les difficultés de financement du programme de Grand Carénage et donc l’accroissement du risque de sécurité sur les installations existantes.

4. La dérégulation et la privatisation partielle d’EDF laissent à l’exploitant les charges des dépenses courantes, mais surtout futures (investissement dans le démantèlement et la gestion des déchets). Il lui revient également de financer la recherche et les organes de sûreté (ASN, IRSN) et l’ANDRA. EDF estime à 56 milliards d’euros sur onze ans les dépenses de sécurité liées au Grand Carénage comprenant les travaux post Fukushima et la rénovation des REP pour qu’ils ressemblent aux EPR. La Cour des Comptes avance un chiffre de 100 milliards de 2014 à 2030.

Les charges futures estimées en 2013 par la Cour des Comptes s’élèveraient à 18,19 milliards d’euros en valeur 2013 pour le démantèlement des 58 réacteurs, non compris les coûts (sans doute élevés) de dépollution des sites. La gestion des combustibles usés représentait en 2013 une charge d’environ 16 milliards d’euros. Les déchets eux-mêmes coûtaient 25,58 milliards d’euros en 2013, non compris le coût du projet CIGEO de Bure. Les provisions comptabilisées en 2013 s’élevaient à 32,66 milliards d’euros. Les experts considèrent que, globalement, EDF surévalue ses actifs (les centrales) par rapport à la pratique de ses concurrents ENGIE, E.ON et RWE, et sous-évalue ses provisions.

La situation financière d’EDF est fragilisée par la concurrence sur les prix, qui pèse sur son chiffre d’affaires (baisse de 2016 notamment), de la perte de grands contrats à l’exportation et du déclin de la filière nucléaire au profit des énergies renouvelables. La dette atteint 37,4 milliards d’euros. Et EDF doit provisionner les retards de Flamanville et potentiellement ceux des EPR d’Olkiluoto (Finlande) ex Areva, le rachat d’Areva NP (2,5 milliards d’euros) et financer le projet d’Hinkley Point (22 milliards, dont 16 milliards seront investis par EDF) en Angleterre approuvé en 2016. Au total, le montant d’investissement annuel serait de 10,5 milliards selon le PDG d’EDF (hors Hinkley Point), et de 16 à 17 milliards selon les analystes financiers.

Les solutions sont multiples : cession de 49,9 % de RTE, plan d’économies, mais surtout, nouvel endettement, et apport en capital (4 milliards dont 3 venant de l’état, notamment pour soutenir l’opération Hinkley Point), et indemnisation de la fermeture de la centrale de Fessenheim.

II. Les problématiques assurantielles occupent une place majeure

Les problématiques assurantielles occupent désormais une place majeure dans ce contexte de nécessaire sûreté accrue et de difficultés financières pour financer les investissements nécessaires.

Le coût des accidents nucléaires comprend les coûts des sinistres corporels, les dommages matériels, et les dommages immatériels consécutifs. Depuis l’accident de Three Miles Island, on sait que ces derniers peuvent être extrêmement lourds (l’essentiel du milliard de dollars se situe dans les dommages immatériels). Les mesures et les coûts suite à accidents comprennent en effet des « mesures d’urgence », le coût environnemental, l’impact sur l’économie, la gestion de « l’aversion au risque » des voisins et des tiers, la gestion de la médiatisation de l’événement, qui influe sur les coûts de l’accident. L’IRSN évalue les coûts (2012) d’un « accident grave » (fusion du cœur et rejet) entre 50 et 240 milliards d’euros, et ceux d’un « accident majeur » (type Fukushima) entre 270 et 990 milliards d’euros…

1. Les réponses assurantielles ne sont pas à la mesure de ces enjeux

La protection des tiers est couverte par les conventions de Paris et Bruxelles de 1960 et 1963, ratifiées par 15 États (à Paris) et 12 (à Bruxelles), dont la France. Ces conventions définissent 7 principes : responsabilité exclusive de l’exploitant, responsabilité sans faute (sous réserve de démonstration du lien de causalité), obligation d’assurance, limitation en montant et dans le temps (10 ans), compétence du tribunal du lieu de situation de la centrale, reconnaissance du jugement entre les parties contractantes, principe de non-discrimination entre les victimes. Elles ne garantissent pas les dommages immatériels. Les catastrophes naturelles ne sont pas couvertes, mais le terrorisme, faute d’exclusion, est couvert au titre de contrat RC de l’exploitant nucléaire. Trois « tranches » d’indemnisation sont prévues : à la charge de l’exploitant (91,5 millions d’euros) avec une priorité donnée aux dommages corporels, de l’État du siège (110,5 millions d’euros) et des parties contractantes (145 millions d’euros). Même pour un accident « mineur » (INES 3-4), estimé à 700 millions d’euros par AXA CS en 2010, ces montants apparaissent largement insuffisants.

Les garanties dommages de l’exploitant nucléaire couvrent les biens, ainsi que (via les garanties obligatoires) les attentats et les catastrophes naturelles en France. Ces garanties font l’objet de franchises et de plafond (de l’ordre d’un seul réacteur).

Les garanties RC et santé couvrent les dommages corporels aux salariés d’EDF, y compris la « faute inexcusable de l’employeur ».

Les assureurs ont mis en place un pool de co-réassurance, Assuratome, qui couvre les garanties dommages et y compris les catastrophes naturelles (réassurées à la CCR) et la RC, derrière les « adhérents-assureurs » qui souscrivent les risques. Le GAREAT couvre les risques matériels dus aux attentats, et le FGTI les dommages corporels dus à ces attentats.

Les capacités d’Assuratome au 1er janvier 2014 étaient de 200 millions d’euros en RC et de 376 millions d’euros en dommages matériels, sachant qu’une priorité est donnée à l’indemnisation des préjudices corporels. Malgré l’apport de ses partenaires ces montants sont clairement insuffisants pour des montants qui s’élèvent entre 700 millions et 450 milliards d’euros.

Il existe des leviers de mise à niveau des garanties. Des mutuelles d’exploitants et les « captives » sont des points de départ du relèvement des engagements couverts. La ratification par la France du protocole d’amendement des conventions de Paris et Bruxelles le 12 février 2004 porte le plafond d’indemnisation à 1,5 milliard d’euros. Les Mutuelles d’exploitants ELINI (RC) qui ajoutent 75 millions de capacité, et EMANI (dommages matériels), disposant d’une capacité de 570 millions, renforcent le dispositif. EDF dispose de deux captives, chargées d’optimiser ses coûts en réduisant ses charges d’assurances jugées coûteuses. Les solutions d’Alternative Risk Transfer (obligations catastrophes) n’ont pas encore été explorées, mais seraient techniquement adaptées au problème assurantiel : sinistre de très basse fréquence, de très haute intensité et de coût élevé.

2. Des couvertures élargies

Le protocole d’amendement des conventions de Paris et Bruxelles de 2004 élargit les couvertures disponibles. Il inclut dans les installations nucléaires de base les usines en cours de déclassement et les installations destinées au stockage définitif des substances nucléaires. Il redéfinit aussi plus largement l’accident nucléaire, en incluant des faits de pollution graduelle et répétitive, important pour la couverture des risques déchets et le stockage géologique profond. Il inclut désormais les dommages immatériels consécutifs dans la garantie de la RC nucléaire. Les garanties nucléaires couvrent ainsi les dommages environnementaux, et en particulier, les mesures de restauration et de sauvegarde (dès lors qu’elles sont « raisonnables »). Les événements naturels de caractère exceptionnels (de type Fukushima ; en France, il s’agit principalement de phénomènes sismiques ou des crues exceptionnelles) sont couverts pour l’exploitant (régime des catastrophes naturelles) et leur extension à la RC pourrait couvrir les tiers « victimes » des conséquences de la catastrophe qui touchent l’exploitant. Le protocole prévoit aussi d’allonger à 30 ans la prescription de l’action en responsabilité pour les dommages corporels, ladite prescription pour les dommages matériels étant maintenue à 10 ans. Enfin, les trois « tranches » d’indemnisation sont augmentées : Tranche A (exploitant et ses assureurs) à 700 millions d’euros, Tranche B (l’État du siège) à 500 millions d’euros et Tranche C (les États parties au Protocole) à 300 millions d’euros, soit au total 1,5 milliard d'euros. Si l’État français a transposé partiellement en droit français le Protocole (17 août 2015), celui-ci n’est pas encore entré en vigueur faute de ratification de tous les États membres (Italie et Royaume-Uni en particulier).

Depuis lors (loi de 2015), et nonobstant la non-mise en vigueur du Protocole, l’exploitant nucléaire doit disposer d’une assurance ou d’une garantie financière de 700 millions d’euros au lieu de 91,4 millions d’euros (ce qui ne va pas très loin). À noter que les tranches B et C, faute de ratification du Protocole, ne sont pas transposées en droit français, et que l’État est donc aujourd’hui exonéré de toute obligation, puisque la tranche B est calculée sous la convention de Bruxelles en différentiel entre 202 millions d’euros (montant de base porté à 1,2 milliard par le protocole) et le montant de la tranche A (actuellement 700 millions d’euros) tel qu’il figure dans la convention. L’engagement de 700 millions dépasse la somme juridiquement applicable de A + B à 202 millions d’euros.

3. La position des assureurs

Assuratome (entretien avec M. G. Trembley) considère favorablement la prise en charge de l’extension des garanties prévues par le protocole de 2004, mais refuse l’allongement de la prescription des dommages corporels à 30 ans en RC. Il faut rappeler que l’indemnisation en RC suppose un dommage (corporel en l’espèce), un fait générateur et un lien de causalité entre les deux. En pratique, la médecine devra déterminer si le cancer d’une victime réclamante est dû à l’exposition à la radioactivité. Or, en cas de fausse déclaration, la charge de la preuve d’absence de lien direct et certain avec l’accident nucléaire revient à l’exploitant et à son assureur. Par ailleurs, la garantie fonctionne suivant le principe du fait générateur, qui fait que l’assureur intervient quelle que soit la date de réclamation de la victime, à l’intérieur toutefois de la prescription trentenaire. Ce très long délai impose aux assureurs de constituer des provisions d’égalisation et d’affecter du capital à ce risque (règles Solvabilité 2), le tout dans le contexte de faible rentabilité des actifs obligataires. Les réassureurs d’Assuratome souhaitent donc céder la gestion de la RC corporelle à l’État, dès lors que la prescription trentenaire serait adoptée.

Quant à la capacité de 700 millions pour le contrat global de « responsabilité civile nucléaire », le Conseil d’Assuratome a porté en mai 2016 la limite d’engagement brut à 765 millions dont 30 millions de frais de gestion des sinistres et 35 millions pour dépenses et frais de gestion par accident et par installation nucléaire. La totalité de la limite peut être consacrée à l’indemnisation des victimes corporelles (avec prescription maintenue à 10 ans). Cette augmentation des plafonds conduit à une augmentation des primes (de l’ordre de 40 % pour EDF). Il est possible que ceci conduise EDF à chercher d’autres solutions de garantie financière, compte tenu de la pression qui s’exerce sur les coûts d’exploitation de son parc nucléaire. Or, le nouveau plafond de 700 millions permet tout juste de couvrir un accident de niveau INES 3-4, donc de faible impact. Le coût d’un accident de ce type sur la centrale du Blayais se situerait à 2,4 milliards d’euros, supérieur même aux trois tranches dont le montant n’est pas acquis. Au demeurant, le Protocole ne définit pas clairement ni les dommages environnementaux (dépollution des sites et gestion des déchets nucléaires notamment), ni les évènements naturels de caractère exceptionnel.

Par ailleurs, la réglementation change les contrats de RC, mais pas les garanties Dommages, qui restent insuffisants et modulables. Les considérations ci-dessus sur la situation financière d’EDF montrent bien que ce risque est très élevé.

4. Les retours d’expérience

L’accident de Fukushima a été géré par l’entreprise privée TEPCO. La loi japonaise a imposé la « responsabilité illimitée » de l’exploitant nucléaire, et la mise en place d’une réserve de sécurité (assurances ou autres dispositions). L’État japonais s’est donc entièrement désengagé et TEPCO devait constituer des réserves (et des fonds propres) pour indemniser les victimes et assurer sa solvabilité. Cela étant, l’accident de Fukushima-Daiichi était dû à une catastrophe naturelle, donc non couvert par le contrat d’assurance. Mais le Président de TEPCO a décidé d’assumer la responsabilité de l’entreprise, avec le soutien des assureurs, à l’égard des tiers. Les réserves et les fonds propres de TEPCO se sont révélés insuffisants et le gouvernement japonais a décidé de nationaliser TEPCO et de venir en comblement du passif de TEPCO, qui sans cela, aurait fait faillite, laissant sans indemnisation une grande partie des dommages dont TEPCO était responsable. Le gouvernement japonais a créé le 3 août 2011 un Fonds d’indemnisation financé par le gouvernement (les contribuables) et les compagnies d’électricité (autorisées à augmenter les tarifs de l’électricité – donc, des consommateurs). Ce que démontre l’accident de Fukushima, c’est que l’intervention de l’État, au-delà des 1,5 milliard d’euros du Protocole est inéluctable : l’État reste le garant ultime de l’indemnisation des victimes.

La classification actuelle des accidents nucléaires (échelle INES mise en place à la suite de l’accident de Tchernobyl) tend à minimiser l’ampleur de la « catastrophe nucléaire ». Selon AXA CS, la grille INES ne prend pas en compte l’ampleur des conséquences de l’accident : c’est un indicateur de criticité technique et non d’amplitude des effets hors site de la centrale.

La communication publique minimise de même les accidents. On se souvient que le « nuage de Tchernobyl s’est arrêté à la frontière française ». Et le gouvernement japonais a tenté de minimiser les conséquences de Fukushima, ce que les médias et les réseaux sociaux ont rapidement démenti. Les médias eux-mêmes parlent d’accident et non de « catastrophe ». Or, la situation actuelle de la zone de Tchernobyl montre qu’il s’agit d’une situation de dommages très durable : en 2016 en Biélorussie, la contamination représentait encore 2/3 de la contamination initiale et en représentera encore 40 % en 2046.

La gestion de la crise catastrophique est faiblement organisée en France, où l’on minimise le risque nucléaire et l’évaluation de son amplitude. L’ASN a mis en place un rapport relatif à l’indemnisation des populations en situation post-accidentelle en s’inspirant de la gestion des catastrophes naturelles. La priorité est donnée à l’indemnisation du dommage corporel, et à l’accélération de l’indemnisation des dommages immatériels. Pour certains, il s’agit de rassurer les populations et « d’acheter la paix sociale ». Le Plan Particulier d’Intervention (PPI) est déclenché par précaution et la population est évacuée lorsque des rejets radioactifs sont constatés. La responsabilité de l’exploitant ne sera engagée que si l’extérieur du site est contaminé, mais on peut penser que, même si l’accident est confiné à l’intérieur, l’État demandera aux exploitants – et à leurs assureurs – de payer les frais d’urgence et de précaution, même s’il ne s’agit que d’une menace (AXA CS, entretiens avec l’auteur).

5. L’évaluation du risque réel

L’évaluation du risque réel est soumise à la tentation de se fonder sur une seule catastrophe. Il est certes important de se préoccuper des accidents majeurs mais comme l’indique la Cour des Comptes ou le Centre d’Étude sur l’évaluation de la Protection dans le domaine Nucléaire (CEPN) leur probabilité de survenance est faible (de l’ordre de 10-6 (un millionième) par réacteur /an pour les réacteurs actuellement en service). En revanche, beaucoup d’écarts, d’anomalies ou d’incidents surviennent. EDF déclare chaque année 750 incidents, dont 10 % atteignent le niveau INES 1, mais le nombre est croissant depuis 2003 et dépasse les 700 dès 2005. Est-ce un effet de la privatisation partielle ? Ces écarts et anomalies sont surtout amplifiés par le vieillissement du parc et le manque d’investissements dans la maintenance. Ils créent un « risque de fréquence » dans un risque industriel qui est théoriquement un « risque de gravité ». Ces incidents, selon Greenpeace, tendent à être « instinctivement dissimulés », comme de « petites avaries jugées bénignes mais coûteuses à corriger ». L’ASN admet qu’EDF doit faire des progrès dans la gestion des anomalies et des délais éventuels de réparations. En outre, l’ASN souligne que l’on « sous-estimait, dans les années 1990, les risques dans les situations où les réacteurs sont à l’arrêt ». Or, du fait du Grand Carénage, le nombre de centrales à l’arrêt va augmenter ; EDF va donc être plus fortement exposée au risque. Enfin, EDF doit contrôler les parties non nucléaires des centrales nucléaires, notamment en ce qui concerne les risques d’incendie : une trentaine de départs de feu se déclarent chaque année dans les centrales, et les évaluations de sécurité post-Fukushima ont mis en exergue la faiblesse des mesures anti-incendie.

L’analyse des « écarts et anomalies » montre que dans 85 % des cas, les incidents sont liés à une « erreur humaine ». L’ASN considère qu’EDF doit aujourd’hui conserver voire renforcer ses effectifs pour faire face à la charge de travail liée à la maintenance du fait du « Grand Carénage ». Le phénomène est amplifié, depuis le début des années 2000 par le départ à la retraite d’agents qualifiés, et surtout par le recours à la sous-traitance. Celle-ci fait assimiler l’industrie nucléaire à un risque industriel traditionnel : l’ASN souligne que la surveillance des prestataires de maintenance est insuffisante et doit être améliorée. Les questions de la suffisance des effectifs et de la compétence des sous-traitants accroissent les risques d’écarts et d’anomalies par mauvaises manipulations.

Quant aux événements naturels, l’État et EDF en minimisent les conséquences, affirmant que les mesures nécessaires ont été prises dès la conception des centrales. Or, depuis Fukushima, cette conviction peut être mise en question. La France est soumise à deux types d’évènements naturels : les inondations et les tremblements de terre. Sur 19 centrales nucléaires, 14 sont installées le long de fleuves. En 1999, suite aux tempêtes Lothar et Martin, la centrale du Blayais a été inondée, et en 2009 un incident classé INES 2 a été déclaré à la suite d’une crue du Rhône. Les centrales de Fessenheim, Bugey, Saint Alban, Trias et Tricastin sont les plus exposées à un risque sismique, et d’une façon générale, les centrales installées près des montagnes sont exposées à ce même risque. Les « catastrophes naturelles » sont obligatoirement garanties en assurance de Dommages, pour l’exploitant nucléaire, au titre des dommages subis par ses installations mais pas en RC.

Enfin, les centrales peuvent être la cible d’une attaque terroriste. Or elles sont objectivement peu protégées contre ce risque désormais considéré comme majeur par les risk managers.

6. Le risque systémique n’est pas un risque fictif

La standardisation des opérations de maintenance et des pièces est forte sur le parc nucléaire français pour optimiser les coûts. Cette démarche logique peut présenter des inconvénients. Un problème de conception ou de pièces pourrait entraîner un effet domino ou se transformer en anomalie générique. En 2011, une anomalie a été découverte sur un groupe électrogène du Blayais, qui a ensuite été détecté dans 26 autres réacteurs, créant ainsi un risque systémique. La banalisation de la maintenance ne tient pas compte de la proximité de la mer pour certaines centrales (corrosion). La concentration de plusieurs réacteurs sur un même site (Tricastin par exemple) produit un risque important de cumul : au Tricastin, il existe 5 installations. Les anomalies de l’acier utilisé pour les cuves de Flamanville ont été également détectées sur les générateurs de vapeurs des centrales à eau pressurisée, soit 46 générateurs et 18 réacteurs atteints. Cette anomalie n’entraîne pas, en principe, de risques, mais elle montre la possibilité de sinistres sériels, qui impactent les assureurs et pèsent sur la production d’EDF, et, par ricochet, sur les marchés de gros de l’électricité. Or, cette anomalie a été identifiée dès 2005, mais EDF, en pleine privatisation partielle, n’a pas jugé bon d’y remédier, tandis que l’ASN, devenue indépendante en 2006 seulement, n’a pas su imposer sa volonté à EDF à l’époque. D’une manière générale, l’importance du risque nucléaire et l’intervention inéluctable de l’État (cf. TEPCO et Fukushima) en cas d’incident, posent la question de la privatisation des exploitants, du niveau de l’assurance, et du rôle de l’État dans la gestion de l’ensemble du risque.

7. Le nucléaire demeure une affaire d’ordre politique, économique et social

Les élections de mai 2017 ont reposé la question de la réduction de la part du nucléaire dans le « mix énergétique » français prévue dans la loi sur la transition écologique, et celle de la fermeture emblématique de la centrale de Fessenheim (actée à l’extrême fin du mandat présidentiel de François Hollande, le 8 avril 2017).

Si l’allongement de la durée de vie du parc nucléaire est effectivement décidé, EDF doit consentir des investissements importants, déjà entrepris dans le projet Grand Carénage. Mais le risque industriel est plus élevé et l’amélioration de l’assurance RC s’impose (ratification du Protocole de 2004).

Au contraire, la réduction de la part du nucléaire dans le « mix » énergétique français impose des investissements lourds sur les énergies renouvelables, un alourdissement du coût de l’énergie nucléaire, et des risques nouveaux liés au premier démantèlement important (Fessenheim) depuis Brennilis (inachevé à ce jour). Ces démantèlements vont constituer une lourde charge sur une situation financière d’EDF déjà compromise. Par ailleurs, le coût social et financier du démantèlement de Fessenheim est important : EDF s’emploie à négocier avec l’État des conditions d’indemnisation de ce surcoût que l’entreprise estime être imposé par l’État, en dehors des objectifs (de coûts, de productivité, etc.) de l’exploitant industriel EDF. Cette négociation a abouti à une indemnisation d’EDF pour la fermeture de Fessenheim. Est-ce le point de départ d’autres négociations pour chaque démantèlement ?

D’une manière générale, les sites nucléaires présentent un intérêt économique majeur pour les salariés, pour l’emploi local et pour les finances locales. Les cas de Bure et du département de la Meuse sont particulièrement significatifs. Cela explique que les citoyens se montrent réticents à promouvoir un retrait brutal et total du nucléaire. L’attitude des salariés d’EDF (143 000 dans le monde), au regard de la fermeture de Fessenheim, puis l’affaire de la construction d’Hinkley Point tend à accroître le risque nucléaire (grèves, absentéisme…) dont la pérennité est aussi inéluctable que l’aggravation.

III. Trouver de nouvelles solutions assurantielles

Les exploitants, et notamment EDF, estiment curieusement que les primes d’assurances (co-réassurance d’Assuratome) sont trop élevées. Ils ont donc construit des compagnies captives d’assurance Wagram Assurance en Irlande, et de réassurance Océane Ré au Luxembourg pour EDF. Ces captives, sises dans l’Union européenne, sont soumises à Solvabilité 2. EDF peut également faire appel aux deux mutuelles (EMANI et ELINI, dommages et RC) dont les capacités sont faibles.

EDF est donc couvert en dommages par Assuratome et EMANI, en RC par AXA (réassuré par Assuratome), les captives et la mutuelle ELINI. L’évaluation globale de ces montages par le marché (AXA, Assuratome) est qu’ils sont « complexes et dangereux », et qu’en réalité, ils révèlent bien qu’EDF estime que l’État viendra, en cas de difficulté, régler les besoins de financement des sinistres.

Pour l’avenir, il est probable qu’il faudra réorganiser ces garanties autour d’un partenariat public-privé pour construire la capacité nécessaire à la couverture de sinistres de grande ampleur. Quant à l’indemnisation des victimes, un fonds de garantie de type FGTI pourrait être mis en place, surtout si le « Protocole » impose une prescription trentenaire des sinistres RC corporels. Le GAREAT montre que l’État peut limiter sa participation à une réassurance en excess élevée qui a pour effet de « créer » de la capacité chez les co-réassureurs.

En outre, l’appel aux marchés financiers par des obligations catastrophes serait bienvenu et adapté à des sinistres de grande ampleur et de très basse fréquence. En contrepartie d’un financement les obligations permettent un nouvel apport de capacité aux émetteurs qui doivent construire une capacité énorme pour un sinistre de période de retour supérieure à 200 ans.

L’évolution de la stratégie énergétique française impose à EDF de gérer son parc nucléaire de façon différente, sans doute en accroissant de fait les risques (de niveau même faibles) que courent ses installations et au-delà le contrat RC d’EDF. Or EDF n’a pas de marges de manœuvre financières. Et de surcroît, la structure de l’assurance Dommages et RC est clairement insuffisante en capacité, dans la perspective d’événements catastrophiques de type Fukushima. Le visage nucléaire est en pleine mutation et EDF doit repenser sa stratégie. Il importe donc de repenser les conditions d’assurances, avec une modulation adéquate de l’intervention de l’État.

 

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ENASS PAPERS 16

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