La perception de la retraite a beaucoup évolué depuis la seconde moitié du XXe siècle. Elle ne correspond plus à une période de mise à l'écart et d'appréhension d'être une charge pour la société, faute de pouvoir travailler ; au contraire, elle est assimilée à un moment de la vie où il est à nouveau possible de trouver du temps libre. Les Français sont attachés à leur système de retraite, qui a jusqu'à présent garanti des pensions retraites sûres, malgré des périodes de difficultés économiques.
La retraite reste néanmoins un des premiers sujets de préoccupation des Français et une priorité pour les pouvoirs publics. En effet, elle représente un coût élevé en France, de l'ordre de 253,7 milliards d'euros en 2009, soit près de
Se pose alors la question du système le plus adapté aux contraintes et attentes de la population. Des solutions alternatives valables et répondant de façon optimale aux objectifs des régimes de retraite sont-elles envisageables ?
La retraite concerne tous les individus, et pas seulement à la fin de leur carrière professionnelle. Elle fait intervenir des notions primordiales telles que la redistribution, le partage, la solidarité et l'équité. En même temps, les enjeux financiers et économiques sont forts, comme la garantie des niveaux de pension et le maintien du pouvoir d'achat. Il est donc essentiel de comprendre le fonctionnement de la retraite en France, quels sont les mécanismes de fond et les objectifs des régimes. D'un point de vue plus technique, la réalisation de tests démographiques et financiers est le moyen de voir comment réagissent les différents régimes de retraite. La proposition d'une nouvelle organisation d'un système de retraite nécessite une étude de faisabilité, mettant en avant les avantages et les limites, ainsi que toutes les problématiques liées à la gestion de la transition.
Solidarité entre les générations
Le système de retraite en France s'organise aujourd'hui en trois niveaux. Les régimes de base, combinés aux régimes complémentaires sont obligatoires et fonctionnent en répartition. Les cotisations servent à payer les retraites de l'année et le fonctionnement du système. Moins plébiscitée, l'épargne retraite est gérée en capitalisation. Les cotisations versées sont acquises par l'épargnant et lui seront reversées lors de son départ à la retraite, sous forme d'une rente.
En tant que systèmes par répartition, les régimes de base sont fondés sur la solidarité entre les générations. Ils reposent sur un « contrat intergénérationnel » de confiance. Sans la garantie de la pérennité financière, ces régimes ne peuvent fonctionner. Les actifs cotisants acquièrent donc des droits : les futures générations d'actifs financeront à leur tour leur retraite. Des réserves peuvent être constituées afin de maintenir le niveau des prestations à la liquidation. Le fonctionnement des régimes par répartition nécessite un « fonds de roulement ».
De plus, les régimes par répartition ont pour objectif de garantir des pensions stables aux retraités. Pour cela, il est prudent de disposer d'une marge de sécurité permettant de faire face aux variations économiques, qui impactent directement les ressources des entreprises et des salariés, et donc des régimes de retraite (voir Lettre de l'Observatoire des retraites – 2011).
Héritage de l'histoire sociale, la multiplicité des régimes obligatoires est une spécificité du système, avec près de 35 organismes différents, selon les catégories socioprofessionnelles. La retraite en France repose principalement sur un système par répartition et doit répondre à un ensemble de principes et objectifs précisés par le Code de la Sécurité Sociale. Parmi eux, la pérennité financière, la lisibilité et la transparence relèvent des conditions de survie du régime et sont indispensables pour conserver la confiance des assurés.
Les régimes de retraite ont aussi un rôle de redistribution, pour lutter contre la pauvreté des personnes âgées. Des mécanismes de solidarité intragénérationnelle ont été mis en place, tels que le minimum vieillesse, le minimum contributif, les mécanismes de compensation et de réversion. Ils reposent donc sur la solidarité, mais aussi sur l'équité intergénérationnelle, qui est une notion primordiale pour la détermination d'un régime optimal.
L'équité entre les générations peut être abordée selon diverses approches, qui rendent sa mise en œuvre sur les régimes de retraite très différente. Une première approche est de réaliser une photographie à un instant donné qui permette de comparer les niveaux de vie des actifs et des retraités. Il serait donc équitable qu'ils aient un niveau de vie similaire.
Une seconde approche serait une étude en coupe longitudinale, pour apprécier le parallélisme des évolutions entre les générations. Les individus comparent leur évolution à celle d'autres générations. Au-delà du caractère temporel, l'équité peut être définie comme une combinaison des principes. Tout d'abord, l'équité comme égalité ou impartialité entre les différentes générations impliquées : chacun reçoit selon ses besoins. Mais l'équité, c'est aussi la liberté, le droit d'épargner à son gré et de récupérer son dû. Divers courants philosophiques donnent chacun un poids différent à ces notions.
La définition d'un point d'équilibre est la principale difficulté. Le débat n'est pas facilité par la complexité de l'organisation de la retraite en France. Il est donc nécessaire de garder à l'esprit les réelles fonctions du système de retraite, afin d'éviter de se confronter, au nom de l'équité, à un ensemble de problèmes impossibles à gérer par un seul système.
Vieillissement de la population
Les principes et objectifs des régimes de retraite sont nombreux et leur bonne application est indispensable à la pérennité de ces régimes. Le système de retraite interagit avec le reste de l'économie. Il ne doit pas entrer en contradiction avec d'autres objectifs économiques du pays, comme l'emploi, la réduction du déficit public, l'égalité hommes femmes, etc. Il dépend entre autres, de la structure démographique, de l'évolution de l'espérance de vie, de la croissance et de la situation des marchés financiers.
En particulier, les régimes de retraite par répartition reposent en grande partie sur l'équilibre démographique. Ils sont donc structurellement en déficit du fait du vieillissement de la population. Si en 2000, les plus de 60 ans représentaient 20,6 % de la population en France, il est prévu qu'ils soient 26,4 % d'ici 2020 et 31,1 % en 2040. La principale explication est l'arrivée à l'âge de la retraite des générations du baby-boom. À ce phénomène transitoire vient s'ajouter l'allongement de l'espérance de vie. Fin 2011, l'espérance de vie à 60 ans est de
Les retraités, mais aussi leurs réversataires, vivent donc plus longtemps. Le vieillissement de la population conduit alors à une hausse du volume de prestations versées : pour un âge de départ à la retraite fixé, la durée de prestation est plus importante. À cela s'ajoute une part conjoncturelle due à la crise économique et financière qui, depuis 2008, est venue alourdir le bilan, via un ralentissement de la croissance et une augmentation du chômage conduisant ainsi à une diminution des cotisations assises sur la masse salariale. Par exemple, le régime général (CNAV) est déficitaire depuis 2005. Le bilan est passé de -5,6 à -10,7 milliards d'euros entre 2008 et 2010. Les régimes de retraite sont donc peu à peu réformés pour s'adapter aux évolutions actuelles.
Dans un contexte marqué par un déficit budgétaire grandissant et de réformes difficiles à mettre en œuvre, il est naturel de se demander s'il est possible de concevoir des solutions alternatives viables et répondant de façon optimale aux nouveaux risques tout en respectant les objectifs des régimes de retraite.
Une des études du Dr
Dans un premier temps, il en ressort qu'il est possible techniquement, d'améliorer la stabilité des systèmes en répartition, qui souffrent aujourd'hui d'un déséquilibre du ratio actifs/retraités. M. Knell introduit le facteur de viabilité. C'est un mécanisme auto-adaptatif du taux de cotisation et du montant de pension selon l'évolution du ratio de dépendance, afin de conserver un budget équilibré, en théorie. Selon la valeur de ce facteur, le « fardeau » d'un choc démographique est plus ou moins attribué aux cotisants ou aux retraités, selon la politique retenue.
Le facteur d'espérance de vie ajuste quant à lui le nombre d'années travaillées, en fonction de l'espérance de vie. La loi Fillon de 2003 sur la réforme des retraites en France est dans cette optique. Les gains d'espérance de vie après 60 ans sont répartis de la façon suivante : sous forme d'allongement de la durée d'assurance et sous forme d'allongement de la durée de la retraite. Cela permet de stabiliser le ratio entre la durée d'assurance et la durée de retraite. Mais il n'est pas possible d'ajuster de façon instantanée l'âge de départ à la retraite, pour assurer un équilibre du régime. Ces propositions doivent être comprises comme des résultats théoriques et analysées selon leur faisabilité et leur respect des principes des régimes de retraite.
Répartition et/ou capitalisation
Dans un second temps, M. Knell souligne que la répartition n'a pas automatiquement une plus forte sensibilité aux chocs démographiques. Alors qu'on associerait le système par répartition au risque démographique et celui par capitalisation au risque financier, il s'avère que leurs réactions aux différents risques ne sont pas aussi simples. Dans le cadre de l'étude, un régime par capitalisation est aussi impacté par les chocs démographiques. Sur le plan du rendement financier, un système ne prime pas sur l'autre. M. Knell explique que l'attrait pour la capitalisation ne dépend pas seulement des taux de rendements.
Les individus vont se tourner vers le système qui répond au mieux à leurs attentes. En plus d'être averses au risque, ils accordent une certaine importance à leur niveau de vie relatif, dans un groupe auquel ils se réfèrent. Dans la conception d'un régime de retraite, il est nécessaire d'intégrer la notion de groupe de référence, qui s'apparente au seuil de pauvreté. Sans cela, les principes fondamentaux de solidarité et de lutte contre la pauvreté des personnes âgées risquent de ne pas être respectés.
Il n'existe pas un système qui puisse faire face à l'ensemble des risques relatifs aux retraites. Les profils de risques des systèmes par capitalisation et par répartition ne sont pas les mêmes, sur le plan démographique, mais aussi financier. Cela conduit à mener une réflexion sur la possibilité de concilier les deux mécanismes. Une combinaison de régimes par répartition et par capitalisation permettrait-elle de mutualiser les risques et d'être globalement moins sensible ?
Il est intéressant d'envisager un modèle obligatoire multipilier. Quand la répartition vise à assurer une retraite régulière, la capitalisation permet de tirer profit des opportunités de marché. Un système par répartition à cotisations définies est parfaitement lié aux salaires futurs. En conséquence, dans les systèmes par répartition, il existe seulement une incertitude sur le niveau des salaires futurs (et donc sur la consommation absolue future), mais pas sur la position relative future.
Reste à déterminer l'allocation optimale entre ces deux types de financement. Le pilier par répartition devrait rester prépondérant pour limiter le risque supporté par les assurés. Il n'est pas judicieux de vouloir accroître sans limites la liberté de choix et la responsabilité des individus en ce qui concerne la préparation de leur retraite. Actuellement, les régimes de retraite gèrent certains risques à la place des individus, qu'il faudrait prendre en compte en cas de préparation individuelle de la retraite.
Tout d'abord, les risques liés au marché du travail correspondent aux circonstances pouvant limiter le parcours professionnel d'une personne, et donc réduire considérablement la capacité de s'assurer un niveau de revenus suffisant lors de la retraite. Les individus devraient aussi faire face aux risques inhérents aux placements financiers. Même en cas de stratégie prudente d'investissements, le retournement des marchés ou la faillite d'un organisme d'épargne retraite privé peuvent entraîner la perte partielle ou totale d'un capital prévu pour la retraite. En effet, les récentes crises de 2008 et 2009 se sont traduites par de fortes fluctuations sur les marchés financiers et une augmentation de la volatilité des rendements. Les fonds de retraite aux États-Unis, gérés en capitalisation, ont par exemple beaucoup souffert. Certains épargnants se sont retrouvés sans aucune réserve pour leur retraite, après avoir épargné toute leur vie. Ce constat alarmant a rappelé les risques liés aux marchés financiers. Par ailleurs, les personnes âgées sont moins à même de faire face à la variabilité des revenus. Elles sont donc directement exposées aux rendements aléatoires des marchés. Enfin, les risques liés à l'inflation présentent aussi une menace pour les retraites. Les régimes publics indexent les pensions sur les prix ou les salaires. Cependant, les bénéficiaires de plans d'épargne retraite privés supportent eux-mêmes l'inflation, la rente n'étant pas revalorisée selon le taux d'inflation, mais selon une participation aux bénéfices qui varie chaque année.
Éviter la volatilité des pensions
La combinaison de ces risques remet largement en question la garantie d'un revenu minimum vital pour les personnes âgées. La pauvreté et les fortes inégalités entre les retraités selon leur classe d'âge ne sont pas envisageables. La prévention de la pauvreté est un pilier central des systèmes de retraite, elle n'autorise pas la volatilité des pensions. Il est donc primordial de limiter les risques individuels dans la préparation de la retraite. Le revenu principal doit être garanti par un système collectif sûr, qui mutualise et gère ces risques. Pour les revenus d'appoint, en complément d'une pension principale, la gestion individuelle est alors tout à fait possible.
En résumé, le taux de cotisation optimal augmente avec la force de la préoccupation pour la position relative, alors que la part optimale de capitalisation diminue avec ce paramètre. La combinaison répartition-capitalisation présente donc des avantages à exploiter. Pour le pilier par répartition, est-il possible de s'inspirer de mécanismes étrangers, afin de réduire l'exposition au vieillissement de la population ?
Les comptes notionnels incitent à travailler plus longtemps
Dans la recherche d'une organisation optimale du régime de retraite, il paraît judicieux de tenir compte de l'augmentation de l'espérance de vie dans le calcul de la retraite. C'est la solution proposée par les régimes en comptes notionnels, aujourd'hui présents dans cinq pays dont la Suède. Elle favorise la pérennité financière du régime, mais présente néanmoins des limites, en particulier au niveau de la solidarité intragénérationnelle.
Innovation en matière de retraite, les régimes en comptes notionnels sont apparus au milieu des années 1990. Tout en étant par répartition, ils visent à assurer l'équilibre actuariel entre les cotisations versées et les pensions reçues par chaque génération, compte tenu des modalités particulières d'acquisition et de liquidation des droits à la retraite. De façon similaire aux régimes en points, ils sont contributifs, c'est-à-dire que la pension obtenue lors du départ à la retraite est proportionnelle aux cotisations versées au cours de la carrière.
Chaque assuré est titulaire d'un compte virtuel, sur lequel sont enregistrés ses droits à la retraite. Les cotisations augmentent le capital du compte, revalorisé chaque année selon un indice (comme
À la liquidation des droits, le coefficient de conversion permet de passer du capital virtuel accumulé à la pension de retraite, alors proportionnelle. Il dépend en particulier de l'âge de départ à la retraite de l'assuré et de l'espérance de vie à cet âge de la génération à laquelle il appartient. Ces régimes sont contributifs, c'est-à-dire que plus on cotise, plus le montant de la pension sera élevé. Ils intègrent la durée de retraite dans le calcul de la pension.
Une des caractéristiques est que l'âge réel de départ est flexible, car la pension est adaptée à cet âge et à l'effort contributif tout au long de la carrière. Le mécanisme incite à prolonger la vie active. L'âge de départ à la retraite relève alors d'un arbitrage individuel. Cela permet une meilleure gestion des départs anticipés. Du fait de l'allongement de l'espérance de vie, les générations successives devront naturellement prolonger leur activité pour maintenir un taux de liquidation constant.
La formule actuarielle des comptes notionnels permet de calculer facilement la pension, même en cas d'anticipation et d'ajournement de l'âge de la retraite. Les régimes en comptes notionnels s'adaptent automatiquement aux évolutions démographiques, l'espérance de vie étant intégrée aux paramètres. De plus, le taux de cotisation est fixé. Toute hausse de cotisation augmente aussi les engagements, ce qui se répercute au final sur le régime. Les régimes en comptes notionnels, comme les régimes en points, sont souvent associés à l'objectif de stabilité des prélèvements obligatoires. En pratique, il est possible d'accroître les ressources sans néanmoins augmenter les engagements. Pour cela, un taux d'appel des cotisations, non générateur de droits, peut être introduit.
Au-delà de ces caractéristiques, les régimes en comptes notionnels sont-ils en accord avec les objectifs du système français ? Quelles sont les améliorations envisageables ?
Les régimes en comptes notionnels ne permettent pas de mutualiser les situations personnelles, à la différence des régimes en points. En effet, pour les régimes complémentaires en points AGIRC et ARRCO, le rendement d'une année est identique pour tous les individus, quel que soit leur âge. Cela permet donc d'équilibrer les départs anticipés avec les départs prorogés. Cette absence de mutualisation peut présenter une limite sur le plan individuel : en cas de situation défavorable, un individu ne bénéficiera pas d'une compensation avec les autres situations du groupe. Pour faire face à cela, la mise en place de mécanismes de solidarité est indispensable.
Par ailleurs, dans des conditions démographiques et économiques défavorables aux régimes de retraite, les régimes en compte notionnels pourraient être amenés à verser des pensions très faibles. L'État devrait alors intervenir pour garantir des pensions minimums garanties. Pour pallier ce problème, un seuil d'intervention doit être fixé.
Pour optimiser le pilier par répartition, l'alternative des comptes notionnels est souvent soulevée. Elle présente des avantages, notamment pour les risques liés au vieillissement, mais n'est en aucun cas une solution toute faite et idéale pour l'ensemble des objectifs principes à atteindre.
Comment changer de régime ?
Envisageons maintenant les problématiques induites par le remplacement d'un régime existant par un nouveau. Elles sont différentes de celles de la phase de conception optimale d'un régime. La structure complexe du système français nécessiterait une importante phase de préparation et de gestion de la transition vers une nouvelle organisation. Il faut s'interroger sur sa possible mise en place, car elle concernerait simultanément plusieurs régimes. Le système français se caractérise par une multiplicité de régimes et la diversité des paramètres de calcul de la pension. C'est le résultat d'une mise en place progressive de mécanismes de retraite dans chaque branche professionnelle. Cette architecture atypique est complexe et peu lisible. Il est donc délicat de chercher à reproduire les phases de transition, telles qu'elles ont été menées à l'étranger.
Se pose alors la question du périmètre d'application au régime français : doit-il concerner l'ensemble des régimes de base ou seulement certains d'entre eux ? Un changement dans l'organisation de la retraite est l'occasion de simplifier et d'harmoniser le système pour l'ensemble des assurés. Une modification pour quelques régimes seulement complexifierait l'organisation du système de retraite. L'équité serait remise en question et la lisibilité détériorée. De plus, les mécanismes d'autorégulation face aux évolutions démographiques et économiques, qui caractérisent par exemple les comptes notionnels, n'auraient pas la même portée, remettant en question leur efficacité.
Si la France décide de passer à un nouveau système de retraite, il serait nécessaire de définir le mode de transition. Techniquement, deux méthodes de transition sont envisageables.
La première, une transition immédiate, consiste à liquider toutes les nouvelles pensions selon les règles alors en vigueur dans le nouveau régime. L'ancien régime est fermé et les droits constitués sont recalculés sous forme de points ou de capital virtuel dans le nouveau régime.
Une transition progressive fait quant à elle coexister durant une certaine période l'ancien et le nouveau régime. Deux options sont là encore possibles :
- les individus sont simultanément affiliés à l'ancien et au nouveau régime : les droits à la retraite sont calculés parallèlement dans les deux régimes. La pension sera une somme pondérée des pensions de chaque régime ;
- les individus sont successivement affiliés à l'ancien, puis au nouveau régime : les droits acquis dans l'ancien régime sont figés et non convertis en droits dans le nouveau régime.
Par ailleurs, toute période de transition s'accompagne de nouveaux risques. Il faut les identifier, les évaluer et préparer un plan de gestion. Au sein de chaque régime de retraite, il est donc judicieux de mener au préalable, une étude des impacts dus au changement du mécanisme de retraite. Les besoins humains et informatiques pourront ensuite être quantifiés et organisés de façon adéquate. D'un régime à l'autre, ces besoins vont varier, d'où la nécessité que ces études soient réalisées en interne, par les administrateurs de chaque régime.
Repenser le système de retraite en France est finalement un projet ambitieux mais également d'actualité, comme le démontre la
Le rôle central du COR
Le mécanisme de retraite est une organisation fondamentale, qui résulte de la volonté des personnes d'assurer un minimum de revenus pour vivre convenablement jusqu'à la fin de leur vie. Les enjeux de la retraite sont donc significatifs, que ce soit de façon individuelle, en épargnant et en investissant, ou de façon collective, en mutualisant les situations personnelles et leurs risques associés. Envisager des solutions alternatives revient à étudier toute une série d'étapes, allant de la conception optimale sur la base de modèles, à la pertinence d'une réelle mise en place et à la gestion de la transition.
Vu l'ampleur des éléments en jeu, de telles décisions doivent reposer sur des séries de tests, de simulations et de projections, sous des hypothèses pertinentes et représentant au mieux le futur. Pour cela, le COR joue en France un rôle central et mène des études et des simulations, qui constituent une importante source de données et une base de référence pour les décisions. Il est important de noter qu'une telle démarche se fait sur le long terme, qui comprend la phase de préparation et celle de la transition. Cela nécessite une gestion continue et cohérente, quelles que soient les politiques en place.
