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Culture

Monument historique: un risque sous-estimé, une gestion déficiente

Si la gestion du risque lié aux monuments historiques par l’État français laisse à désirer, il n’en va pas de même partout dans le monde. Au Royaume-Uni, il existe un produit d’assurance spécifique aux risques des monuments historiques. La mise en place d’un tel produit serait souhaitable en France.

Notre-Dame de Paris a été victime d’un incendie le 15 avril 2019

L'auteur

  • KIWIOR Julien
    • Property Underwriter
      Swiss Re Corporate Solutions Paris
    • Master Enass 2020

Pour en savoir plus

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  • Annexe 1

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  • Annexe 3

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Revue de l'article

Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°396

ENASS PAPERS 20

La réflexion sur l’exposition aux risques des monuments historiques débute avec l’incendie spectaculaire du 15 avril 2019 de la Cathédrale Notre-Dame de Paris. La société française découvre alors que les monuments historiques sont porteurs de l’héritage culturel de la Nation. Or ceux-ci sont très nombreux : selon l’Article L1 du Code du patrimoine, le monument est défini comme « l’ensemble des biens immobiliers ou mobiliers, relevant de la propriété publique ou privée, qui présentent un intérêt historique, artistique, archéologique, esthétique, scientifique ou technique ».

Comme le dit Didier Schutz, responsable technique prévention de la souscription du réassureur SCOR, « les monuments historiques sont à la frontière du property classique et des valeurs inestimables ». Or le risque incendie est le risque principal pour les monuments et l’action humaine en est la principale cause.

L’incendie de Notre-Dame de Paris a révélé que l’édifice, propriété de l’État, n’était pas assuré. Selon l’adage consacré, « l’État est son propre assureur ». Dans ce cas de figure, seuls les deniers publics et les dons peuvent régler un sinistre. Le secteur de l’assurance se fonde sur la position de l’État pour estimer que les monuments historiques sont inassurables, notamment du fait de la valeur « inestimable » du bien, s’il devait être estimé. La pratique a révélé une gestion désorganisée du risque Monument historique qui exige l’application d’un traitement spécifique et peut s’étendre au secteur de l’assurance.

Les risques encourus par les monuments historiques

L’État octroie une protection patrimoniale complexe à un risque objectivement très sensible à l’incendie. La dévolution de la responsabilité de la mise aux normes est confuse et en tout cas, celle-ci est coûteuse. De plus, la gestion du risque par l’État n’est pas organisée. A l’heure actuelle, il est impossible d’évaluer la valeur du patrimoine historique de l’État, mais aussi celui du secteur privé. Enfin, la législation de la sécurité incendie ne prend pas en considération la spécificité des monuments.

Un risque d’intensité et de fréquence : une responsabilité de la sécurité incendie atomisée

Le monument historique est un risque d’intensité, c’est-à-dire qu’il génère des coûts importants d’indemnisation par la survenance d’un seul sinistre. Il est aussi très vulnérable à l’incendie. Enfin, en matière de sécurité incendie, la stratification des responsabilités rend complexe la bonne gestion du risque.

Des sinistres majeurs fréquents, techniques et coûteux

Les incendies du Parlement de Rennes (1994), du château de Lunéville (2003), de l’Hôtel de ville de La Rochelle (2013) et de la Cathédrale Notre-Dame de Paris (2019) sont des illustrations de la récurrence de ce type de catastrophe. Le sauvetage du Parlement de Rennes a nécessité deux années de diagnostics et dix ans de travaux, pour un coût de 55 millions d'euros. Le Château de Lunéville a requis, après l’incendie, des analyses techniques et microbiologiques spécifiques et la construction d’un parapluie gigantesque couvrant le chantier. Les travaux auront duré vingt ans, pour un coût total de 105 millions d'euros. Enfin, l’incendie de la Cathédrale Notre-Dame de Paris a nécessité des travaux de consolidation, de dépose, de déblaiement, de séchage, d’évacuation, d’études de décontamination, etc. Un crédit de 85 millions d’euros a été consommé pour supporter les premières opérations. Le coût total de la restauration se situe probablement entre 500 millions et 1 milliard d'euros. Ce sont des chantiers complexes, longs et coûteux. Ils mobilisent des savoirs et des ressources considérables, faisant de ces sinistres des opérations techniques très spécifiques.

Une sensibilité au risque incendie toujours d’actualité, mais très mal identifiée

Aucune base de données n’existe pour dénombrer les incendies de monuments historiques. Ils sont confondus dans les statistiques annuelles de la sécurité civile. Même si les incendies sont plus rares dans les cathédrales, il faut constater la récurrence de ceux-ci (Nantes après Paris). Le risque qui s’est déclaré le 15 avril 2019 ne peut pas être considéré comme un risque exceptionnel, mais plutôt comme un risque probable.

L’incendie de monuments historiques s’explique pour la moitié des cas constatés par deux causes. L’incendie est d’origine électrique (30 %) ou a pour origine les travaux par point chaud (15 %).

La sécurité incendie des monuments historiques : une responsabilité atomisée

Le maître d’ouvrage, à savoir l’État, lorsqu’il est affectataire du bâtiment du domaine public (musées nationaux, cathédrales) ou les collectivités locales ou un établissement public (EPA Versailles) dispose d’un pouvoir de prescription à travers le cahier des charges. En matière d’incendie, il a une obligation d’analyse des risques. Il opère un arbitrage pour attribuer un degré de sécurité incendie. Parallèlement, le maître d’œuvre accompagne le maître d’ouvrage. Il peut diriger les travaux, assister à la réception des ouvrages. Le maître d’œuvre a une obligation de résultat et cela vaut également en matière de sécurité incendie. Mais l’émergence de nouveaux acteurs accentue l’atomisation de la responsabilité. Il y a les bureaux d’études techniques, les coordinateurs des systèmes de sécurité incendie, les vérificateurs, etc. Ces spécialistes établissent la performance de la sécurité incendie. Enfin, l’architecte en chef des monuments historiques et l’architecte des bâtiments de France sont les prescripteurs de la protection du patrimoine.

À ce titre, ils remplissent une mission d’avis, de conseil et d’assistance pour les immeubles classés et inscrits. L’intervention directe des architectes du patrimoine dépend en particulier de la propriété du monument, de l'existence de subvention pour les travaux ou de l'existence d'une situation de péril.

La gestion par l’État des risques encourus par les monuments historiques est peu organisée

La gestion actuelle du parc des monuments historiques n’est pas optimale, car l’évaluation de ce patrimoine est impossible. Le système de protection français du patrimoine est également confus et mêle de nombreuses protections sans hiérarchisation. Enfin, les normes incendie ne sont pas appropriées aux monuments, car la sécurité incendie s’intéresse avant tout à la sécurité des personnes.

L’impossibilité d’évaluer financièrement le parc des monuments historiques de l’État, ni celui du secteur privé, fait obstacle à la gestion rationnelle des priorités

Il existe plusieurs méthodes pour évaluer le patrimoine historique. Il est possible de faire une estimation en utilisant le coût historique de construction. Suivant cette méthode, la construction du Château de Versailles serait évaluée à 3 300 millions d'euros. Une autre méthode consiste à évaluer la valeur de reconstruction au m². L’État, les collectivités territoriales ou les établissements publics répondent à la Norme n° 17 dite « les biens historiques et culturels ». Les biens peuvent être comptabilisés en valeur vénale, au coût historique ou à l’euro symbolique. Ces valeurs sont dites « intangibles » (en français, « immatérielles »). L’évaluation financière des biens culturels à l’étranger semble similaire. Toutefois, certains pays adoptent une évaluation au coût de remplacement inscrit dans les états financiers. Cette position favorise une gestion financière des risques par le provisionnement et éventuellement par le transfert à l’assurance.

La protection du patrimoine : un instrument législatif complexe, pour un faible nombre d’immeubles classés

Il y a 45 555 monuments historiques classés ou inscrits. Le classement peut être partiel, évolutif, passant d’une protection simple (inscrit) à une protection renforcée (classée). Les monuments religieux, les châteaux et demeures regroupent 80 % des monuments historiques. Le secteur public est propriétaire de 46 % des monuments historiques. Les communes et les communautés de communes possèdent 41 % du parc. Vient ensuite l’État avec 3,6 % du parc en nombre, mais pas en valeur. Les cathédrales sont toutes propriétés de l’État. Le secteur privé est propriétaire de 54 % des monuments historiques. D’autres protections s’ajoutent à celles des monuments historiques (Domaines nationaux, sites patrimoniaux remarquables, patrimoine mondial de l’UNESCO, architecture contemporaine remarquable, maisons des illustres, etc.).

La comparaison avec les pays voisins montre une catégorisation spécifique à chaque pays qui ne peut dissimuler la sous-évaluation flagrante du nombre de monuments dans le classement français. L’Allemagne protège 788 000 monuments historiques, le Royaume-Uni plus de 400 000, la Suisse 75 000 et 272 000 immeubles inscrits.

Les règles de protection du patrimoine sont contradictoires avec la logique de la sécurité incendie

La sécurité incendie distingue les spécificités de l’immeuble et les usages, plus particulièrement l’habitation, le lieu de travail, les établissements recevant du public (ERP), les immeubles de grande hauteur, etc. Ces normes donnent la priorité à la sécurité des personnes, puis la lutte contre la propagation de l’incendie. Des prescriptions non réglementaires viennent compléter ce corpus normatif. Seule la réglementation des établissements recevant du public concerne par ricochet les monuments historiques. En effet, cette réglementation touche des bâtiments (musée, lieu de culte, bibliothèque, hôtellerie, etc.) qui se trouvent être (aussi) des monuments historiques.

L’approche d’analyse et de gestion des risques industriels peut être transposée en risque monument historique

La politique de gestion des risques menée par toute entreprise industrielle ou commerciale impose l’évaluation, le traitement, la réduction et le suivi des risques repérés dans une étude a priori : la cartographie de l’exposition aux risques. Cela devrait conduire pour des monuments publics, à une adaptation réglementaire et à une réponse technologique sur-mesure se traduisant notamment par des mises aux normes des monuments historiques (incendie).

Le risk management : une analyse permanente du risque

Le Risk Management ou la gestion des risques pour une entreprise est l’étude et la description du risque fondées sur son identification, son analyse et son évaluation, afin de déterminer l’action à mener pour gérer, prévenir et/ou transférer ce risque.

La gestion des risques des monuments historiques devrait utiliser les méthodes du management des risques d’entreprises :

– le retour d’expérience est un moyen d’identification des risques sur les monuments historiques. La structure et les matériaux de construction d’un monument historique expliquent sa vulnérabilité à l’incendie. L’inobservation des règles sur un chantier, tout comme la vétusté des installations électriques sont les principales causes des incendies. Le ministère de la Culture s’attache donc à intégrer la notion de risque et de gestion des risques pour les biens culturels. C’est à travers des règlements administratifs que l’État répond au risque d’incendie de ces biens. La gestion du risque d’incendie de l’État est née en 1994, à la suite de l’incendie du Palais du Parlement de Bretagne, à Rennes. Chaque sinistre, depuis lors, a fait l’objet d’une réponse législative ou réglementaire. La dernière en date provient du ministère de la Culture avec le Plan Cathédrale (novembre 2019) rédigé par le lieutenant-colonel Thierry Burger ;

– l’élaboration d’un scoring : du diagnostic à l’évaluation du risque, il s'agit d'un outil d’aide à la prise de décision. Le ministère de la Culture accompagne les gestionnaires de monuments historiques en fournissant des informations sur les risques encourus. Il assure la liaison avec les sites gouvernementaux (Vigicrues, Géorisques, etc.) ou non gouvernementaux (ICOMOS) pour les risques auxquels des monuments peuvent être exposés. Des évaluations préalables peuvent être entreprises par les gestionnaires (catalogue des risques, check-list, cartographie). La constitution d’un scoring permet de classer les monuments historiques selon le niveau de risque qu’ils présentent. Plusieurs méthodes existent comme l’échelle ABC de l’organisation non gouvernementale ICCROM ou la méthode MASO élaborée par les sapeurs-pompiers des SDIS. Ces méthodes de gestion des risques diffèrent de celles de l’industrie. Elles prennent en compte la sensibilité, la vulnérabilité et la limite du traitement du risque dans un monument historique ;

– la numérisation : elle constitue un instrument d’avenir pour la connaissance permanente et en temps réel du risque monument historique. Dans les faits, le risque est parfois mal apprécié. La maquette numérique, appelée Building Information Modeling (BIM) est un outil informatique qui doit faciliter l’interaction des acteurs de la construction en évitant les désordres ou les délais, ce dont bénéficie l’assureur. Le BIM cartographie numériquement l’ensemble d’une structure. La communication de cette maquette permet de mettre à jour rapidement les informations capitales à l’inverse d’un questionnaire de type assurantiel dans lequel l’information est généralement sommaire, imprécise et non vérifiable. Cette maquette numérique peut être utilisée pour les monuments historiques. Par exemple, la Cathédrale Notre-Dame de Paris a fait l’objet d’un relevé précis de l’ensemble de la toiture, rendant possible sa reconstitution à l’identique.

Une adaptation réglementaire nécessaire et des solutions technologiques sur mesure

L’harmonisation des normes du Patrimoine historique et de la sécurité incendie peut être réalisée par la soft law. Parallèlement, les produits de sécurité incendie prennent en compte la sensibilité des monuments. Ceci montre que des actions en sécurité incendie peuvent être entreprises sans dénaturer les monuments.

La soft law en matière de la sécurité incendie permet une adaptation à la gestion des risques des monuments historiques

Depuis plusieurs années, la soft law pallie la rigidité du cadre législatif. Ainsi, un schéma directeur est mis en place pour organiser et améliorer la sécurité d’un établissement. Il acte la réglementation en vigueur et les écarts par rapport à celle-ci. Le Château de Versailles et le Château de Fontainebleau bénéficient chacun d’un schéma directeur. La loi pour un État au service d’une société de confiance dite ESSOC et la loi sur l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique dite ELAN ont mis récemment en cause le cadre rigide de la législation du Patrimoine, en permettant des dérogations à la main du maître d’ouvrage ou du Maire. Ainsi, la Municipalité de Bayonne par exemple, a entrepris une démarche de revitalisation de son centre-historique. En collaboration avec le SDIS 64, elle fait la promotion d’une labellisation incendie, qui vient pallier l’inaction des propriétaires.

Les exemples de mise en œuvre de la protection et de la prévention dans les monuments historiques

La Basilique Saint-Donatien de Nantes a bénéficié d’aménagements suite à l’incendie de 2015. Les défaillances ont été détectées lors des études techniques. Des colonnes sèches, le cloisonnement des combles avec un degré coupe-feu, des détecteurs thermiques avec report ont été installés. Ces protections passives montrent concrètement la mise en sécurité incendie dans un monument. Des traitements similaires ont été opérés à la Tour Eiffel ou au Château de Fontainebleau qui a bénéficié d’une remise à niveau de leurs installations de protection.

La technologie incendie s’adapte de plus en plus aux monuments historiques

Plusieurs technologies contemporaines prennent en compte la sensibilité du patrimoine et s’adaptent à l’environnement des monuments. La détection incendie par aspiration de fumée à travers un réseau aéraulique surveille l’air ambiant pour déterminer les variations infimes de l’air. Ce type de technologie trouve à s’appliquer dans des espaces volumineux, poussiéreux, humides. Les systèmes d’extinction de feu se sont aussi améliorés. Le brouillard d’eau est une variante du sprinkler sous forme d’eau pulvérisée à très grande vitesse. Le système d’extinction par aérosol est composé de carbonate de potassium inhibiteur du feu, en évitant l’usage de l’eau. Enfin, le système de désenfumage est souvent le pendant à un compartimentage des combles. La restauration du monument historique donne l’occasion d’installer ce système au niveau de la toiture ou des fenêtres, ce qui le dissimule à la vue des visiteurs et ne déforme pas, ni ne dépare l’esthétique du monument.

Répartition optimale des risques des monuments historiques par une couverture sur-mesure

Le risque des monuments historiques est mal perçu dans la branche Dommage de l’assurance. De plus, l’assurance ne peut porter seule ce risque atypique et la réassurance semble seule en mesure de mutualiser ou disperser le risque au niveau national et international.

L’assurance des monuments historiques est à organiser en ce qui concerne les dommages aux biens

L’État n’est pas systématiquement son propre assureur : il opère ce choix par opportunité. L’assurance peut donc intervenir sur certains risques mais doit alors chercher à mutualiser ou disperser le risque par la mise en œuvre des montages courants pour l’assurance des risques industriels.

L’auto-assurance : un choix opportuniste peu satisfaisant dont les inconvénients sont démontrés par l’incendie de la Cathédrale Notre-Dame de Paris

L’État a fait le choix de l’auto-assurance, de manière opportuniste par souci d’économie, par simplification de gestion ou faute d’avoir cherché à explorer les possibilités d’assurance de marché.

La renommée de la Cathédrale Notre-Dame de Paris a généré plus de 832 millions d'euros de dons, ce qui couvre une large partie du coût de la réparation : le choix de la non-assurance se révèle, si l’on peut dire, fondé, puisque la solidarité publique se substitue à l’indemnisation. Il n’en est pas de même pour le Château de Lunéville ou pour l’Hôtel de Ville de la Rochelle, alors que l’un et l’autre étaient partiellement assurés. Le reste à charge a été supporté intégralement par les collectivités territoriales et l’État.

Le ministère de la Culture dispose d’une ligne budgétaire pour sinistre, mais elle ne suffit pas pour supporter un sinistre de la dimension de l’incendie de Notre-Dame de Paris. Dans ce cas de figure, seule la garantie illimitée de l’État peut venir sauver le patrimoine. Cela étant, l’État invite de plus en plus les établissements publics et les ministères à une meilleure gestion des risques. Il estime qu’à l’avenir, les personnes publiques doivent être autonomes financièrement et que l’assurance contribue à cette autonomisation appelée aussi « désengagement de l’État ».

Les nouveaux paramétrages des risques des monuments historiques, d’un point de vue assurantiel

Une mutualisation satisfaisante est possible si l’on se réfère à l’exemple des pays voisins. La mutualité peut se fonder sur des critères de l’assurance.

Le risque est très dispersé dans les régions, les parcs immobiliers des sociétés foncières, des établissements publics ou de l’État. Les monuments historiques accueillent des activités diverses : l’hôtellerie, l’industrie et le commerce du luxe, l’évènementiel, la restauration, les activités de bien-être, des sièges sociaux, des services administratifs, etc.

La valeur déclarée du bien n’en pose pas moins un problème sérieux. Il faut d’abord prendre en compte les embellissements et les matériaux employés. Il faut définir contractuellement une valeur de réparation et de restauration à l’identique des existants avant sinistre. Cela permet de déterminer le sinistre maximum possible indispensable pour modéliser les capitaux à garantir et ainsi fixer la limite contractuelle d’indemnisation nécessaire dans un contrat de dommage aux biens d’importance.

La nécessité de la répartition des risques intermédiaires et des grands risques monuments historiques

À l’heure actuelle, le marché n’offre pas systématiquement de choix en matière de coassurance. Du fait de la dimension du parc des monuments de l’État, on pourrait envisager la gestion de ce type de sinistre par la création d’une captive d’assurance publique, à l’instar des grandes entreprises internationales. Il serait alors possible de mutualiser les faibles risques et les risques d’intensité difficilement assurables sur le marché de l’assurance.

Le manque possible de capacité pourrait inciter à la solution du pool d’assurance. Le pool d’assurance a l’avantage d’offrir des capacités sur un risque déficitaire ou en sous-capacité. Il apporte une solution collective pour des assureurs isolés qui n’ont pas l’opportunité d’élargir la base de leur mutualité. Le pooling est aussi un moyen de stabiliser le marché. L’idée du pool peut être enfin étendue à l’Union européenne, afin d’élargir la mutualité. Le vœu de solidarité a été exprimé par les ministres européens de la Culture, lors du Sommet européen du 3 mai 2019 à Paris.

La réassurance et la réassurance non conventionnelle : des solutions optimisées pour les risques des monuments historiques

La réassurance est capable de prendre un risque mal connu ou difficilement maîtrisable par une compagnie d’assurance. La sinistralité des monuments a historiquement une forte volatilité. Plusieurs schémas de réassurance sont possibles pour traiter ce risque. Enfin, l’alternative risk tranfert est sans doute la voie ultime pour le traitement assurantiel du grand risque Monument historique, celui qui est dit inassurable.

Les risques des monuments historiques sont par nature des risques de réassurance

Chaque année, c’est vraisemblablement une centaine d’incendies qui se produit dans le parc des monuments historiques. C’est donc un risque dont la fréquence est moyenne et dont la gravité est régulièrement élevée.

Dans l’histoire des évènements de pointe, le marché de l’assurance dispose désormais d’une référence avec la Cathédrale Notre-Dame de Paris après le Parlement de Bretagne et le Château de Lunéville. En revanche, la fréquence des incendies des monuments s’approche de la réalité observée en habitation. En outre, le coût de la sinistralité est très volatil, de quelques milliers d’euros à plusieurs centaines de millions d’euros. Le coût moyen est donc fortement impacté par une poignée de sinistres de grande intensité. Cela explique que les monuments historiques soient souvent considérés comme inassurables par les assureurs. C’est donc aux réassureurs de démontrer l’assurabilité et de trouver les capacités.

L’architecture de la réassurance : les hypothèses à envisager pour les monuments dits grands ou intermédiaires

Les risques des monuments historiques sont des risques individuels de pointe ; il faut donc utiliser la réassurance non proportionnelle. Mais le risque de pointe survient probablement une à deux fois par décennie, pour l’ensemble du parc des Monuments Historiques. Plusieurs hypothèses de mobilisation de capacité d’assurance primaire peuvent être envisagées, mais c’est la réassurance en excédent de sinistre par risque qui couvre le mieux l’incendie, le vol et la dégradation des monuments. Cette couverture couvre le choc d’un grand sinistre. Une structure en plusieurs lignes peut être mise en oeuvre, comprenant un pool et en dernier lieu la garantie illimitée de l’État, afin de couvrir les sinistres majeurs, comme dans l’assurance des œuvres d’art.

L’alternative risk transfert : une réponse ultime aux risques des monuments historiques

La gestion des risques permet de travailler sur la diminution de la fréquence et des coûts moyens de sinistre. Malgré tout, la survenance d’un big one, véritable catastrophe culturelle reste toujours probable. Cette volatilité est difficile à contrôler par des garanties, avec une mutualité réduite et des tarifications parfois dissuasives. Le travail actuariel se trouve limité dans la dilution du risque de pointe, compte tenu de la spécificité de ce risque. Le marché de la titrisation de l’assurance existe déjà à travers les dérivés climatiques, les cat bonds, etc.

Le Monument Bond pourrait constituer une couverture ultime du risque déjà réassuré. Celui-ci établit le paiement d’un capital fixe à la survenance de l’évènement lorsqu’un « trigger » est déclenché. Ainsi, les risques des monuments historiques pourraient-il être dispersés à un niveau international, en particulier pour les sites majeurs que certains prétendent inassurables.

Conclusion

L’assurance des monuments historiques au Royaume-Uni dispose d’une couverture dite Listed Building. C’est un produit d’assurance spécifique aux risques des monuments historiques. La mise en place de son équivalent serait souhaitable en France. Elle permettrait d’apporter une réponse sur-mesure à un niveau particulier de fréquence et de gravité et permettrait de développer la gestion de ces risques. Le patrimoine français est important et sous-évalué à l’heure actuelle : l’assurance permettrait d’identifier les risques, d’évaluer les coûts et de promouvoir les mesures de prévention et de protection.

Le patrimoine est vecteur d’emploi. Il est une ressource économique. La France est la deuxième destination mondiale en termes de tourisme. L’intérêt de la préservation de cette ressource fait sens. Quant à l’assurance, elle pourrait devenir le bénéficiaire de ces transferts de risques venus de la sphère publique.

Les initiatives ont émergé après l’incendie du 15 avril 2019 de la Cathédrale Notre-Dame de Paris. De nombreux professionnels du patrimoine, de la sécurité incendie se réunissent pour élaborer la gestion du risque Monument historique dans l’avenir. L’assurance pourrait participer à une réflexion ambitieuse autour de la gestion de ce risque.

 

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