Jeux olympiques : l’assurance d’un risque non mutualisable ?

Le 13 septembre 2017, à Lima, le Comité international olympique (CIO), en sa qualité de propriétaire du mouvement olympique, attribue l’organisation des Jeux olympiques (JO) à la ville de Paris, représentée par l’entité « Paris 2024 », groupement d’intérêt public créé pour constituer le dossier de candidature. Comme pour l’ensemble des éditions, un Comité d’organisation des JO sera créé pour mettre en place l’événement.

Pour la première fois depuis 1924, la France sera le centre de toutes les attentions sportives et aura l’honneur et la responsabilité d’organiser une édition estivale des jeux qui marqueront l’histoire. 10 500 athlètes représentant 205 nations différentes s’affronteront devant plus de 11 millions de spectateurs ; 3,7 milliards de téléspectateurs profiteront de cet événement grâce à l’implication de 200 000 salariés, bénévoles et contractuels coordonnés par un budget de plus de 6 milliards d’euros en 50 sites de compétition différents ! L’ampleur de la tâche est colossale. Compte tenu des enjeux politiques, économiques et sociaux, la réussite de l’événement constitue un impératif pour le pays et le Comité d’organisation local créé pour l’occasion.

Pour autant, les menaces potentielles sont nombreuses. L’histoire des JO est parsemée d’embûches :

• les deux guerres mondiales ont provoqué l’annulation totale des festivités en 1916, 1940 et 1944 ;
• le boycott américain de l’édition moscovite de 1980 a provoqué de lourdes pertes financières pour les organisateurs ;
• les attentats perpétrés au sein des villages olympiques de Munich en 1972 et d’Atlanta en 1996 témoignent de l’exposition potentielle de l’événement à ce risque.

Face à ces menaces, les organisateurs doivent adopter une démarche stratégique de gestion des risques et se prémunir contre les risques les plus importants par transfert sur le marché de l’assurance, plus spécifiquement l’assurance des risques spéciaux. Il s’agit de protéger les intérêts du Comité d’organisation des JO (COJO), du CIO, de l’État hôte et du public.

Or, au début de ce millénaire, le milieu de l’événementiel sportif a connu un changement fondamental induit par l’augmentation fulgurante des revenus provenant de la vente des droits de retransmission télévisuelle. Le CIO lui-même estime que « la retransmission des JO a été le moteur principal du financement du mouvement olympique et des JO, de la croissance de sa popularité mondiale, de la représentation mondiale et de la promotion des JO et des valeurs olympiques [1] . »

Ces revenus atteignent des montants tels que, pour couvrir l’ensemble des pertes potentielles, les organisateurs doivent rechercher des capacités considérables sur le marché de l’assurance et de la réassurance. Le rapport marketing annuel 2018 du CIO informe que les seuls revenus qui sont issus des droits de retransmission ont progressé, des comptes quadriennaux de 1997-2000 à ceux de 2013-2016, de 1,8 milliard à plus de 4,1 milliards de dollars, soit une augmentation de 225 %.

Mais la réglementation prudentielle spécifique au domaine de l’assurance imposée par la directive européenne « Solvabilité 2 » [2] , entrée en vigueur le 1er janvier 2016, limite les capacités disponibles sur le marché pour couvrir de tels risques. Elle induit en effet un renchérissement, sinon une réduction de la capacité. De plus, la croissance du terrorisme depuis les attentats du 11 septembre 2001 engendre une réticence des acteurs présents à mobiliser des capitaux sur une activité objectivement fortement exposée à ce type de risque. Enfin, les règles d’indemnisation des victimes font peser sur les assureurs un risque de prise en charge de préjudices de plus en plus étendus et coûteux, depuis les attentats de Paris en 2015.

En matière d’assurances, l’enjeu du COJO, et plus particulièrement de l’entité en charge du risk management, consiste à persuader les assureurs de s’engager sur un risque complexe et de grande ampleur, dont la faible occurrence semble être a priori une entrave à une mutualisation suffisante.

Des intérêts divergents entre le CIO et le COJO

Pour le CIO, les JO représentent l’unique source de revenus qui lui permettent de financer l’ensemble du mouvement olympique mondial. En effet, 90 % des revenus générés en large majorité par les droits de retransmission et le programme de sponsoring sont redistribués aux Comités nationaux olympiques du monde entier, pour la promotion du sport et des valeurs qui lui sont associées. Ainsi, la qualité de l’organisation des jeux et, par conséquent, la capacité de la ville à assurer une édition réussie conditionneront la stabilité financière de l’olympisme dans son ensemble.

Le COJO est intéressé par la rentabilité de l’édition. Ses revenus proviennent de la billetterie, du sponsoring national, d’une participation du CIO, d’investisseurs privés et de subventions publiques. Cette rentabilité est nécessairement contrôlée par les Pouvoirs publics et par le public. À ce titre, ses intérêts peuvent diverger de ceux du CIO dans la mesure où cette recherche de profits pourrait constituer une entrave à la qualité de l’organisation et à la sécurité, faute de moyens budgétaires suffisants. Ces contraintes seraient susceptibles d’engendrer des risques opérationnels divers dont la réalisation engendrerait des dommages aux tiers et des reports ou des annulations d’épreuves.

Aussi, il est indispensable pour le COJO, dans lequel le CIO est représenté, de déterminer une stratégie de gestion des risques efficace visant à limiter l’exposition de l’édition des JO aux nombreux aléas que comporte l’événementiel de grande ampleur. Les bénéfices seront multiples : une qualité accrue de l’édition grâce à une gestion efficace des situations de crise, une diminution du risque d’atteinte à l’image des jeux et du pays hôte, une moindre réticence des assureurs à couvrir les risques et une diminution du montant des primes d’assurance.

Associer les assureurs à la gestion des risques

Afin de déterminer le programme d’assurance optimal mis en place pour couvrir un événement de l’ampleur des JO, il est indispensable pour l’organisateur d’adopter une démarche globale de management des risques. Dans la mesure où le Comité est une entité ad hoc, son expérience en la matière est nécessairement limitée. Bien entendu, le CIO, membre du COJO, apportera de précieux conseils en matière d’organisation et de sécurisation de l’événement, mais l’intervention des assureurs est indispensable.

La chaîne de l’assurance dispose, en effet, d’une vision globale des risques, ses acteurs ont participé à l’organisation d’événements de grande ampleur, y compris les JO, depuis de nombreuses éditions et dans divers pays hôtes. Ils disposent d’un recul et d’une expérience indispensables à l’évaluation des risques olympiques. Bien que la taille et les enjeux financiers des JO soient démesurés par rapport aux manifestations culturelles et sportives qui se déroulent quotidiennement, les caractéristiques fondamentales de tout autre type d’événement comme un concert, un festival ou une compétition de moindre ampleur constituent un socle commun de paramètres caractéristiques de l’événementiel.

Depuis de nombreuses éditions, les COJO ont recours aux techniques de risk management les plus poussées et associent volontiers les assureurs à cette démarche. Le rapport des jeux olympiques d’hiver d’Albertville en 1992 précise que « la fonction gestion des risques-assurances a été assumée par une équipe professionnelle composée de trois personnes : un risk manager ; un consultant extérieur-assurances ; un cabinet de courtage d'assurances. Les sociétés d'assurances et d'assistance/partenaires ont complété, par leurs propres réflexions et propositions, l'architecture et le suivi du plan général d'assurances du COJO [3] . »

Cartographier les risques

La cartographie des risques est l’outil indispensable du pilotage efficace de l’organisation des JO et de l’amélioration continue des procédures. Une cartographie des risques précise et complète a pour effet de justifier aux assureurs l’anticipation des risques encourus par l’événement, de les informer sur la stratégie de gestion des risques adoptée, d’obtenir leur approbation quant à sa pertinence et de participer à l’optimisation du budget assurantiel. Agissant en toute transparence avec les fournisseurs de produits d’assurance, voire associant directement ou par intermédiation les assureurs et réassureurs à l’élaboration de cette stratégie, le COJO bénéficie d’un pouvoir de négociation accru qui permet de maîtriser le budget de cession de ces risques.

En effet, si l’impact financier de certains risques est important au point de menacer l’événement ou son image, le coût d'assurance de ce risque devient excessif, à moins que les assureurs ne refusent d’assumer le risque. La démarche de référencement et de gestion des risques a donc porté ses fruits : « Entre les JO d’Albertville et ceux de Vancouver, le budget en assurances a été divisé par deux car l’analyse des risques a permis de trouver des solutions et de faire diminuer le coût global du risque » [4] . Cette stratégie est par conséquent pertinente et ses effets sont sensibles.

La mise en place d’une stratégie de gestion des risques se déroule en quatre étapes clefs :

• identification des menaces potentielles ;
• hiérarchisation par une cartographie des risques de type matrice de Prouty (voir Schéma) ;
• choix des moyens à mettre en œuvre pour éviter ces risques, moyen de prévention ou de protection adaptés ;
• en dernier ressort, transfert des risques sur le marché de l’assurance.

Les principaux risques associés aux JO

Un rapport du Swiss Re Institute publié en 2005 [5] permet de bénéficier de l’expérience de ce réassureur pour l’identification des risques.

Ils peuvent être externes à l’organisation même des jeux. Par conséquent, face à ces aléas, les organisateurs n’ont d’autre moyen d’action que la prévention. A contrario, certains risques résultent de la qualité de l’organisation de l’événement et peuvent être évités selon le niveau de la prestation fournie par le COJO. Par conséquent, on distingue deux catégories de risques étudiés par les assureurs dans le cadre de la souscription des contrats d’assurance imposés ou non par le CIO au COJO : ceux qui sont indépendants de l’organisation et ceux qui en résultent.

Les menaces externes potentielles résultent de facteurs géopolitiques comme le risque d’attentat, de guerre ou de boycott. Ils peuvent être la conséquence d’événements relatifs à la politique interne ou au système de gouvernance national comme le risque de grèves, de manifestations ou d’émeutes. Enfin ils peuvent simplement provenir de facteurs climatiques comme une météorologie défavorable ou une catastrophe naturelle. Les cinq catégories de risques généralement recensés sont présentes dans la couverture des JO : géopolitiques, sociaux, technologiques, environnementaux et économiques.

Évidemment, l’organisation même de l’événement conditionnera le succès de l’édition. Ainsi les assureurs prêteront une attention particulière à la qualité de l’organisation dans ses moindres détails. Le dispositif de sécurité, l’organisation du transport entre les différents sites olympiques, le calendrier de l’événement, la qualité des infrastructures et le dispositif utilisé pour la retransmission de la compétition seront scrupuleusement étudiés.

La survenance d’un risque dans chacune de ces catégories est susceptible d’entraîner des conséquences néfastes pour les JO à des degrés différents. Ainsi, une cartographie exhaustive suppose une valorisation très précise des probabilités et des coûts de réalisation de ces aléas.

Quatre garanties principales

Une annulation totale des jeux olympiques d’été engendrerait des pertes financières de l’ordre de 3,5 milliards de dollars pour le CIO et 1 milliard pour le COJO. Face à des risques de cette ampleur, la constitution d’une co-assurance est indispensable pour fournir les capacités nécessaires à la couverture. Pour le COJO, le budget de primes d’assurance représente entre 15 et 20 millions d’euros. Ces primes couvrent un ensemble de contrats d’assurance, dont les 4 principales garanties sont :

• une police Annulation, qui couvre notamment les pertes de billetterie en cas de report ou d’annulation d’une partie ou de la totalité de l’événement. Il est à noter que la souscription d’une telle garantie n’est pas imposée par le CIO au COJO qui peut choisir de s’en passer ;
• une assurance RC organisateur qui couvre les dommages aux tiers du fait de l’action du comité organisateur (spectateurs, bénévoles, prestataires, riverains…) ;
• une garantie contre les dommages aux biens dont le COJO est propriétaire, locataire ou gardien ;
• une garantie individuelle accident et assistance pour les membres de la famille olympique (athlètes, permanents des fédérations sportives, logisticiens, etc.).

Ces couvertures sont offertes par un ensemble de plus en plus restreint de compagnies d’assurances et de réassurance dont les engagements en valeur de « sinistre maximum possible » peuvent paraître disproportionnés au regard des primes perçues. Les montants de primes sont calculés en fonction de la plus ou moins grande probabilité d’occurrence des sinistres.

Un terrain d’innovation pour les assureurs

En complément de ces garanties principales, l’assurance offre tous types de garanties. Les contrats concernant les jeux et leur organisation sont nombreux : assurance construction, responsabilité civile des mandataires sociaux, responsabilité civile automobile, assurance criminalité, terrorisme et catastrophes naturelles, fraude. Toutes sont mentionnées dans le contrat ville hôte établi par le CIO [6] . Néanmoins, il est clair que la liste des garanties ainsi demandées n’est pas exhaustive : le monde du sport génère des demandes sans cesse renouvelées de couverture spécifiques.

Par exemple, les couvertures de type « Prize Indemnity » permettent de couvrir les montants liés aux primes, prix, cadeaux et récompenses octroyés par les organisateurs ou les sponsors dans le cadre de manifestation, match ou tournoi sportif. Cette assurance qui couvre l’aléa relatif à la réalisation d’une performance ou d’une contre-performance peut être souscrite par les fédérations sportives, les sponsors ou les états qui s’engagent à verser des primes aux équipes ou aux sportifs individuels en cas d’obtention d’une ou plusieurs médailles ou de réalisation d’un record.

Cette garantie originale d’assurance en cas de succès est soumise à une forte anti-sélection. Elle s’apparente à un pari que font les assureurs sur la capacité d’un ou plusieurs athlètes à atteindre ou non un résultat. Dans l’hypothèse où la performance se réaliserait, les assureurs verseraient l’indemnisation forfaitaire prévue lors de la souscription. La connaissance du milieu sportif est indispensable pour s’aventurer dans un tel marché de niche. Les assureurs qui avaient couvert la prime versée à l’équipe de France de football de 62 millions de francs lors de la victoire au mondial en 1998 en ont fait les frais. Ils avaient pratiqué un tarif favorable à la Fédération française de football sur ce type de garantie, ne croyant que peu aux chances de succès de l’équipe. Finalement, la prime de 62 millions de francs versée aux joueurs n’en aura coûté que 10 millions à la fédération et 52 aux assureurs [7] .

Optimiser le programme d’assurance

Diverses techniques fondamentales de l’assurance permettront d’établir un programme d’assurance cohérent qui respectera les exigences de couverture des organisateurs :

• des franchises pertinentes qui laisseront à l’organisateur le soin de gérer la fréquence ;
• une première ligne de garanties en coassurance ;
• le choix des assureurs, tenant compte de leur politique de réassurance ;
• le plafonnement des montants de garanties ;
• les exclusions de garanties.

Les contrats d’assurance peuvent être de deux natures fondamentalement différentes. Il peut s’agir de polices « Tout sauf » ou de polices dites « À périls dénommés », dont la philosophie est de ne couvrir aucun risque sauf ceux expressément listés au titre des garanties.

Il est évident que la première catégorie est plus onéreuse, du fait de son périmètre d’application étendu. Aussi, il est possible de moduler les exigences de l’organisateur et de prévoir des champs de garantie plus ou moins étendus en fonction des besoins assurantiels du COJO. Lors de l’édition d’Albertville en 1992, le COJO avait déjà usé de cette faculté en assurant une partie seulement des droits télévisuels alors que la responsabilité civile de l’organisateur était couverte par une police de type « Tout sauf » plus étendue. Le rapport officiel des JO d’hiver de 1992 informe sur la couverture prévue pour les droits TV : « Ils ont fait l'objet de contrats aux contingences suspensives très particulières, d'ordre politique (la non-participation des équipes sportives américaines pour ce qui concerne l'accord avec CBS), technique (le respect, à quelques reports près, du calendrier des épreuves) et le cas d'annulation pure et simple de l'événement. Le COJO avait limité sa recherche de couverture à hauteur de 40 % des droits négociés avec les chaînes, soit 80 millions de dollars. »

Élargir le marché de l’assurance sur critère de notation financière

Le contrat ville hôte impose au COJO de souscrire les diverses polices d’assurance auprès d’assureurs dont le « rating » est évalué par l’agence de notation A.M.Best’s rating à un score minimal de A-VII [8] , ce qui a pour effet de limiter la recherche de capacité nécessaire à la couverture de l’ensemble des risques et des exigences du CIO. Face aux besoins croissants de capacité et à la diminution de nombre d’acteurs de l’assurance présents sur les risques spéciaux, il est légitime de s’interroger sur la possibilité d’une ouverture plus large par une exigence revue à la baisse sur certains risques au niveau de la notation financière des assureurs, ou de recourir à d’autres agences de notation, tout aussi reconnues qu’AM.Best, telles que Fitch ou Standard& Poor’s.

Une garantie de l’État par l’intermédiaire de la CCR

L’augmentation de la valeur des indemnisations qui seraient dues aux victimes en cas de catastrophe humaine (attentats ou accident de masse de type Furiani) induit la souscription de contrats prévoyant le principe du caractère illimité des garanties accordées. Face à ce constat, l’intervention de l’État en dernier ressort s’impose comme une nécessité. De ce fait, il semble légitime de soustraire les assureurs à cette obligation de s’engager sur le caractère illimité des garanties accordées, en limitant leurs engagements à un montant suffisant, et permettre à l’État d’intervenir en réassureur de dernier ressort sur les risques les plus importants. L’idée n’est pas nouvelle puisqu’elle suit la logique classique d’indemnisation des sinistres les plus importants, comme les catastrophes naturelles ou les dommages matériels provoqués par un acte terroriste.

« L’assurance joue un rôle clef dans notre société et notre économie, en permettant la prise de risque. D’une part, elle apporte une couverture en cas de réalisation d’aléas indépendants du comportement des individus, et favorise ainsi l’organisation d’activités sociales. D’autre part, elle permet aux entrepreneurs d’investir et d’innover, car ils peuvent s’assurer contre les risques connexes à leur activité, ce qui est au cœur de la croissance économique.

Or certains risques ne peuvent pas être couverts sans l’intervention de l’État. Parfois, quand les risques ne sont pas mutualisables et les sinistres potentiels très élevés, le secteur privé ne peut les assurer tous, malgré les mécanismes de coassurance, de réassurance ou de couverture financière. L’État doit donc intervenir de façon à ce qu’il soit possible de s’assurer, à coût acceptable, contre les risques considérés comme devant être couverts. Il doit aussi contrôler que le secteur privé est toujours solvable, c’est-à-dire en mesure d’indemniser les victimes assurées [9] . »

De manière générale, les partenariats public/privé se sont révélés utiles pour assurer la construction de capacités d’assurance importantes, notamment en matière de terrorisme.

Faire appel aux marchés financiers

Sur le marché de la réassurance, les solutions de transfert des risques les plus importants sur les marchés financiers connaissent un engouement croissant et attirent les investisseurs en quête de rentabilité, dans un contexte de taux d’intérêt bas. Ainsi, le marché de la réassurance alternative a connu une croissance constante durant ces vingt dernières années. Elle représente actuellement près de 20 % du marché de la réassurance et englobe quatre mécanismes différents qui permettent le transfert des risques aux investisseurs (voir Graphique 1) : les cat bonds, les Sidecars, les ILW (Industry loss warranty) et la réassurance « collatéralisée ».

Ces solutions d’assurance des risques extrêmes présentent divers avantages :

• la diversification des solutions de couvertures de réassurance ;
• le bénéfice de coûts de couverture prédictibles ;
• une protection à coûts réduits ;
• la possibilité d’accéder à un capital additionnel (marché financier) qui permettra d’améliorer la recherche de capacités.

Du fait de ces avantages, la masse financière que représentent ces émissions augmente à tel point (voir Graphique 2) que certains fonds deviennent des réassureurs à part entière [10] .

Initialement envisagée pour faire face aux risques croissants que représentent les catastrophes naturelles, cette technique de réassurance a récemment été étendue à la couverture d’autres risques. Il s’agit des « Pandemic Catastrophe Bonds » destinés à couvrir d’éventuelles épidémies [11] . Le président de la Banque Mondiale, Jim Yong Kim, ayant qualifié ces titres d’« avancée qui permettra de sauver des millions de vies et des économies entières ».

Par conséquent, la titrisation de l’assurance ou de la réassurance peut aussi s’appliquer à certains risques majeurs qui menacent les JO comme la couverture du risque d’annulation suite à un attentat terroriste. La Fédération Internationale de Football Association (FIFA) a par ailleurs utilisé cette technique pour se couvrir, lors de la coupe de 2006, d’une annulation pour cause d’attentat, le produit « Golden Goal Finance » ayant été créé pour l’occasion [12] . Il s’agit de la première initiative en ce genre ayant pour finalité de couvrir un risque du fait de l’homme et la première utilisation de ces supports dans l’événementiel.

Le CIO et le COJO pourraient donc s’inspirer de ce modèle pour optimiser son budget assurance et sa recherche de capacités. L’État pourrait alors émettre, directement ou par la Caisse centrale de réassurance (CCR), des « obligations Terrorisme », afin de soulager les acteurs traditionnels d’un risque difficilement supportable au niveau des polices Responsabilité et Annulation de l’événement.