Cet article appartient au dossier : ENASS Papers 9.

Intermédiation: vers une nouvelle directive DIA 2

Après le demi-échec de DIA 1, la directive DIA entend réguler efficacement les l’intermédiation en assurance. Elle va toutefois engendrer des coûts considérables.

L'auteur

  • Fallet
    • Gestionnaire Production Risques Techniques
      Albingia

Revue de l'article

Cet article est extrait de
Banque & Stratégie n°336

ENASS Papers 9

« Les assureurs ne veulent plus rien assurer sans avoir l’assurance que le risque qu’ils garantissent est inexistant » (Philippe Bouvard). Cette boutade reflète bien la perte de confiance des clients dans leur assureur et leurs intermédiaires. Beaucoup d’entre eux ne voient pas l’assurance comme une protection utile en cas de malheur, mais comme une obligation (Auto, MRH pour les locataires, RC des professionnels, assurance emprunteur…). Or le rôle sociétal de l’assurance (santé, prévoyance, catastrophe naturelle) croît avec la gravité et la fréquence des sinistres, et l’utilité des intermédiaires s’affirme. Malgré le développement de la vente à distance et des « nouveaux canaux de distribution », les assurés demeurent attachés au fait de pouvoir bénéficier de conseils personnalisés prodigués par une personne physique : agents généraux, courtiers, conseillers en gestion patrimoniale indépendants, et leurs divers mandataires. Les préoccupations de protection du consommateur ont donc conduit les Pouvoirs publics à réglementer l’activité d’intermédiaire d’assurance ; les produits d’assurance sont en effet mal connus des consommateurs et pas nécessairement adaptés à leurs besoins, notamment en matière de sécurité patrimoniale. La réglementation tend à être de plus en plus définie au niveau européen, de façon à éviter que des réglementations nationales ne fassent obstacle à la liberté de prestation de services. Le droit national français s’est également développé : loi DDAC, positions de l’AMF, recommandation de l’ACPR, et tout récemment, la loi dite « Hamon ».

Longtemps consacrée aux « intermédiaires », la réglementation européenne tend à s’appliquer également aux entreprises d’assurance (et donc à leurs salariés). C’est le sens de la directive DIA 2, objet de cette étude.

Les prémices de la réglementation concernant les intermédiaires

Les premières directives de 1973 (non-vie) et 1976 (vie) organisent la liberté d’établissement des sociétés d’assurance dans les États membres grâce à l’harmonisation des conditions d’accès à l’activité. Ces directives ont également instauré le principe d’une marge de solvabilité minimale pour tous les assureurs européens et la création de fonds de garantie, ainsi que la définition des conditions de délivrance de l’agrément d’une société d’assurance. Elles prévoient des obligations générales de capacité professionnelles et d’honorabilité des intermédiaires et des salariés de façon à permettre la libre circulation des travailleurs.

Les directives de 1988 et 1990 sur l’assurance non-vie et vie sont postérieures à l’Acte unique européen qui visait à instituer le « marché unique européen » sur la base d’une harmonisation minimale entre les États et surtout de la « reconnaissance mutuelle » des normes. Les nouvelles directives mettent en place la liberté des prestations de service au profit des « grands risques » (risques d’une entreprise de 24 millions d’ECU de chiffre d’affaires avec un bilan de 12,4 millions d’ECU et plus de 500 salariés). Les assureurs exerçant en LPS sont contrôlés par des autorités de leur pays d’origine (Home Country Control). En vie, on distingue LPS « passive » (à l’initiative de l’assuré) et LPS « active » (à l’initiative de l’assureur). La première bénéficie du contrôle du pays d’origine de l’Assureur.

Les « troisièmes directives » de 1992, entrées en vigueur le 1er juillet 1994, sont prises sur la base du constat du maintien de la fragmentation du marché européen en matière de risques de particuliers, tant en vie qu’en non-vie. Elles établissent la Libre Prestation de Services et donc le contrôle de l’assureur en LPS par le pays du Siège Social, et non le pays de situation du risque. Il en est différemment en cas d’établissement d’une filiale, qui fait que la souscription locale est quasi contrôlée par les Autorités du lieu de situation du risque. Les entreprises d’assurances sont soumises à un régime d’agrément administratif unique, dit « passeport unique européen », qui permet d’exercer leur activité soit sous le régime de libre établissement soit sous celui de la libre prestation de services sur tout le territoire de l’Union européenne. Le contrôle est effectué dans le pays d’origine pour une société et ses succursales dans les pays de l’Union et dans le pays du siège de chaque filiale.

DIA 1 pour favoriser la concurrence

La directive DIA 1 (2002/92/CE) du 9 décembre 2002 sur l’intermédiation en assurance fait suite à une « recommandation » de la Commission sur les intermédiaires en assurance (94/48/CEE) entrée en vigueur le 18 décembre 1991. Cette recommandation ne suffisait plus à garantir la protection du consommateur dans le nouveau cadre de la LPS et de l’agrément unique, tandis que les produits d’assurance se diversifiaient, et que de nouveaux canaux de distribution apparaissaient.

Le but de la directive était de permettre une plus forte concurrence sur le marché et de créer l’obligation pour les intermédiaires de proposer et présenter des produits adaptés aux besoins reconnus du client. La directive veut donc faire contrôler les compétences et l’honorabilité des intermédiaires. Cela fait suite à diverses « affaires » (Pan Eurolife au Luxembourg et en France, l’assurance emprunteur au Royaume-Uni) qui ont miné la confiance du public à l’égard des intermédiaires traditionnels.

En France, le Code des assurances définit les conditions d’honorabilité et de capacité professionnelle de l’intermédiaire, et la jurisprudence a développé le principe de l’obligation du Conseil au client. Mais ces règles ne s’appliquent pas aux salariés des entreprises d’assurances, ni aux intermédiaires qui ne présentent des produits d’assurance qu’à titre occasionnel.
Globalement, la Recommandation de 1992 n’a pas suffi à harmoniser les réglementations nationales s’appliquant aux intermédiaires, et surtout, les intermédiaires ne bénéficient pas de la liberté de prestations de services sur l’ensemble du territoire de l’Union. Le BIPAR ne manquait pas d’interpeller la Commission afin d’obtenir des règles communes d’accès et d’exercice de la profession.

La directive de 2002 n’instaure pas une harmonisation, chaque État membre restant libre de rehausser le niveau des exigences à l’égard des intermédiaires exerçant sur son territoire. Mais elle garantit la liberté d’établissement, et organise la protection des clients et prospects. Elle concerne les intermédiaires d’assurance, mais exclut les vendeurs d’assurances annexés à un produit ou un service (les garanties « panne mécanique », les pertes de bagage pour l’essentiel).

En revanche, les salariés des entreprises d’assurance (guichetiers des banques, salariés des MSI) ne sont pas considérés comme des intermédiaires et donc sont exclus du champ d’application de DIA, au contraire des salariés d’agents et de courtage ou des salariés des grandes surfaces qui proposent des produits d’assurance.

La directive rend obligatoire l’immatriculation des intermédiaires. Cette obligation était déjà assurée en France par l’ORIAS, créée en 1999, qui délivre l’agrément nécessaire à l’activité d’intermédiation. À noter que les salariés des intermédiaires ne sont pas soumis à cette obligation d’enregistrement. L’immatriculation donne accès à l’ensemble du marché intérieur, et fonctionne donc comme le « passeport unique » des troisièmes directives.

La délivrance de l’agrément est soumise à quatre conditions.

La capacité professionnelle résulte de diplômes, d’expérience professionnelle ou d’heure de formation. L’ACPR précise qu’il existe trois niveaux de capacité professionnelle, requérant des niveaux différents de formation : le niveau 1 des courtiers, agents et salariés des entreprises d’assurance, le niveau 2 pour les mandataires, le niveau 3 pour les salariés des bureaux de production.

L’honorabilité résulte du constat que depuis moins de dix ans (art. L.322-2 du Code des assurances) le futur intermédiaire n’a pas été condamné pour crime, et pour certains délits (escroquerie, blanchiment, fraude fiscale) et pour faillite (sauf réhabilitation). Les intermédiaires doivent aussi souscrire une assurance couvrant leur responsabilité civile professionnelle dans l’ensemble de l’Union à hauteur d’un minimum d’un million d’euros par sinistre et 1,5 million par an, sauf si la RC est fournie par l’entreprise dont l’intermédiaire est le mandataire (cas des agents généraux). Les intermédiaires doivent souscrire une garantie financière (15 000 euros/an et/ou 4 % des primes perçues dans l’année, portée à 115 000 euros en France), afin de protéger le client dans l’éventualité où l’intermédiaire ne pourrait reverser les primes à l’entreprise à qui elles reviennent.

La directive précise également les obligations d’information imposées aux intermédiaires vis-à-vis de leurs clients, harmonisée dans l’Union, et à l’exclusion des clients « grands risques » et de la réassurance. Il s’agit :

des informations que l’intermédiaire doit fournir à son client avant la souscription de tout contrat d’assurance.

des informations liées au devoir de conseil, justifiant la proposition de produits qui a été faite au client, formalisées d’une manière compréhensible pour le client et permettant de vérifier que le conseil fourni tenait compte de tous les besoins du client. Cela conduit à mettre en place une analyse systématique et rigoureuse des besoins du prospect. Mais cela protège aussi le professionnel, en évitant que le client se prévale d’informations qu’il n’aurait pas fournies à l’intermédiaire. La directive de 2002 a été transposée dans le droit français par la loi du 12 décembre 2005 et le décret du 30 août 2006.

DIA 1 et ses limites

Plusieurs critiques peuvent être formulées :

la directive organise une harmonisation a minima, ce qui a entraîné une mise en œuvre de façon très différente dans les 27 États membres. En particulier, les différences de niveau d’information du client maintiennent une part au moins de l’opacité du marché. Par ailleurs, Solvabilité 2 et les conséquences de la crise financière de 2008 poussent à accroître la cohérence de la réglementation du secteur financier et notamment de l’assurance. La directive MIF concerne les produits d’assurance vie présentant un élément d’investissement et la réglementation des trois activités financières tend à se rapprocher (marchés, banques, assurances) ;

certains canaux de distribution, dont la vente directe, ont échappé à la directive DIA 1 ;

la directive ne réduit pas les conflits d’intérêts existant chez les intermédiaires et les assureurs et notamment quant à la transparence des rémunérations ;

les écarts ou divergences de niveaux de réglementation établis par les États membres constituent des barrières au fonctionnement du « passeport unique européen » ;

la réglementation Solvabilté 2 pèse inégalement sur les intermédiaires à travers les entreprises souscriptrices, en fonction de la taille des entreprises et des intermédiaires.

Le projet de directive DIA 2

Situation du texte

La Commission est consciente de l’ensemble des raisons du demi-échec de DIA 1 : harmonisation incomplète, nouvelle directive sur la solvabilité, nouveaux canaux de distribution, développement de la réglementation bancaire (MIFID). Elle adopte le 3 juillet 2012 une proposition de refonte de la directive DIA 1.

DIA 2 étend le champ d’application de DIA 1 à tous les canaux de distribution, y compris les acteurs récemment apparus sur le marché : bancassureurs, MSI, vente directe, comparateurs, agences de voyages et autres intermédiaires n’ayant pas l’assurance comme activité principale, mais pratiquant l’intermédiation en complément (ou annexe) de la vente de biens ou services.

DIA 2 prévoit aussi que de nouvelles informations doivent être données au client ou prospect, notamment le mode de rémunération du vendeur et le statut de l’intermédiaire. Elle renforce les exigences de compétences professionnelles et le devoir de conseil. Elle vise, en harmonisant les procédures, à faciliter l’exercice transfrontalier de la vente d’assurances. Elle adopte les mesures prévues par la directive MIFID (produits bancaires) sur la vérification des compétences du client en matière de finance et d’assurance, ou l’information qui doit être donnée au souscripteur sur les risques de pertes en capital (typiquement, les contrats d’assurance vie en unités de comptes).

La Commission rencontre des difficultés à faire adopter ce texte. Pour des raisons traditionnelles qui tiennent à la difficulté de la gestion de la discussion entre les trois institutions : Commission, Conseil et Parlement. Mais aussi parce que les États membres ont des attitudes différentes. Les pays anglo-saxons et Nordiques souhaitent mieux protéger le client (cf. le misselling en Angleterre) et rapprocher les réglementations des différents secteurs financiers (MIF et DIA). Les pays latins préfèrent sectoriser les évolutions en matière de protection du consommateur.

Le décalage dans le temps de l’adoption des textes MIFID et PRIPS a contribué à repousser la discussion DIA 2. La discussion est ouverte depuis 2011 au sein de la Commission, depuis 2012 avec les autres institutions et n’est pas achevée à ce jour.

De DIA 1 à DIA 2

Étendre le champ d’application à tous les canaux de distribution de produits d’assurance et non aux seuls « intermédiaires »
Il a même été question de faire entrer dans la directive les experts et gestionnaires sinistres mais ce point serait en passe d’être supprimé (sous pression britannique). L’exclusion de l’activité accessoire est désormais limitée, avec un niveau de prime inférieur à 600 euros pour la non-application de la directive. La directive prévoit aussi que les États membres informent la Commission « de toute difficulté » pour leurs intermédiaires « à s’établir » ou exercer des activités d’intermédiation dans un pays de l’Union.

La directive redéfinit la notion d’intermédiation

« Toute activité consistant à fournir des conseils sur les contrats d’assurance, à proposer des contrats d’assurance ou à réaliser des travaux préparatoires à leur conclusion ou à les conclure, ou à contribuer à leur gestion ou à leur exécution, notamment en cas de sinistre, ainsi que toute activité consistant à gérer et à liquider les sinistres à titre professionnel. Ces activités sont également considérées comme une intermédiation en assurance si elles sont exercées par une entreprise d’assurance sans l’intervention d’un intermédiaire d’assurance ».

Dès lors, la directive couvrirait, en plus des intermédiaires indépendants, les membres du personnel des entreprises d’assurance et les établissements bancaires.

Définir l’acte commercial et sa rémunération

La rémunération du « commercial » est désormais définie ainsi : « Toute commission, tout honoraire, tout frais ou autre type de paiement, y compris tout avantage économique, proposé ou offert en rapport avec des activités d’intermédiation en Assurances. »

La « vente croisée » est le « fait d’offrir un service ou un produit d’assurance en même temps qu’un autre service ou produit, soit comme un lot ou comme condition pour la conclusion d’un autre accord… »

La « vente liée » est le « fait de proposer […] un ou plusieurs services accessoires en même temps qu’un service en un produit d’assurance auquel le client n’a pas accès séparément ». Si le produit peut être proposé séparément, mais pas aux mêmes conditions, il s’agirait de « vente groupée ».

Les autres dispositions

1. L’immatriculation (par l’ORIAS en France) doit permettre à l’intermédiaire (nouvelle définition) d’opérer dans tous les autres États membres, notamment en LPS. L’immatriculation doit pouvoir être faite en ligne, et un registre électronique unique et émis par l’Agence européenne des assurances et fonds de pension (EIOPA), pour les intermédiaires qui exercent une activité transfrontalière. L’immatriculation doit être traitée dans un délai de 6 mois, et la satisfaction des exigences liées à celle-ci doit être vérifiée régulièrement. L’immatriculation est soumise à de nouvelles conditions d’information :

  • identité et montants de participation des actionnaires (s’ils dépassent 10 %) ;
  • informations sur les personnes « étroitement liées » à l’intermédiaire ;
  • démonstration que les biens et participations ne font pas obstacle au contrôle de l’Autorité compétente.

Cela conduit à créer un registre unique donnant toutes les informations nécessaires sur les acteurs présents sur le marché. Selon la Commission, cela permettra au consommateur de mieux comparer les différentes offres qui lui seraient présentées et améliorera la concurrence sur le marché communautaire.

2. Les obligations de capacité professionnelle et d’honorabilité seront applicables quel que soit le mode de distribution des produits d’assurance. L’harmonisation est a minima et chaque État membre peut décider de rehausser ces obligations pour l’ensemble ou pour certaines catégories de professionnels. Il appartiendra donc à chaque entité d’assurance de vérifier la compétence et l’honorabilité des salariés qu’elle emploie, qu’il s’agisse des commerciaux ou des « personnes exerçant des activités de gestion, d’estimation et de liquidation des sinistres ». Selon le projet de directive, « leur formation continue devrait être assurée ».

3. Le principe de transparence des rémunérations est affirmé. La question du conflit d’intérêts est ainsi posée, notamment pour les courtiers (mais aussi, sans doute, pour d’autres « commerciaux »), qui peuvent être amenés à proposer un produit plutôt qu’un autre… en tenant compte de la rémunération qu’ils en attendent, et non des intérêts du client. DIA 2 prévoit donc que l’« intermédiaire » est tenu de communiquer sa rémunération à son client, afin d’éviter que la vente d’un produit à rémunération élevée prime sur la satisfaction des besoins du client. Cette disposition serait applicable en vie dès l’entrée en vigueur de la directive, et dans un délai de 5 ans pour les branches non-vie.

4. Renforcement des obligations d’information et de conseil. Comme pour la distribution des produits financiers, il s’agit :

  • de vérifier les connaissances du client en matière de finance, d’investissement et de risques liés au placement ;
  • d’expliquer le fonctionnement des mécanismes financiers ;
  • de donner des informations concernant les risques de perte du capital investi.

Ces règles sont déjà instaurées dans le droit français et le respect en est vérifié par l’ACPR dans le domaine des placements. Le projet prévoit en outre l’obligation pour le « commercial » de s’assurer que toutes les communications commerciales sont identifiables en tant que telles, claires et non trompeuses. Les ventes croisées doivent faire l’objet d’information sur la possibilité et les conditions de vente des produits séparés. Les ventes liées seraient interdites, ce qui fait aujourd’hui l’objet de débat. L’intermédiaire doit communiquer des informations sur le type de conseil qu’il fournit (agent « lié » en courtier indépendant), des informations sur son immatriculation, le type de mandat dont il dispose ; les procédures de plainte contre lui. Il doit également fournir des informations sur les liens capitalistiques qui le lient à une entreprise d’assurance. Le « commercial » doit aussi apporter la justification de sa proposition au client, et la preuve qu’il a effectué une analyse des offres proposées sur le marché afin que l’acheteur puisse prendre une « décision éclairée ». Si le client refuse de communiquer certaines données au professionnel, il est prévu que celui-ci précise ce point sur la fiche de conseil qui est établie. Enfin, la directive prévoit, en contradiction avec les dispositions drastiques ci-dessus, que certains produits d’assurance puissent être vendus sans conseil, dans le cas de vente directe ou de vente à distance, ou lorsque l’intermédiaire est un comparateur en ligne, à condition que celui-ci fournisse au prospect les informations principales sur le produit d’assurance proposé.

L’impact sur les professionnels des dispositions de DIA2

La Commission estime que le coût pour la première année d’application de DIA2 serait de 617 millions d’euros soit environ 0,06 % des primes brutes émises en 2009, soit selon la Commission, 600 à 700 euros par entreprise, ce qui ne paraît pas majeur.

Les professionnels soulignent l’extension du domaine d’application à de nombreux métiers non concernés par DIA1. Les experts devront procéder à une déclaration et justifier de leur compétence professionnelle. Il faudra aussi adapter les documents contractuels pour faire apparaître le détail de la rémunération des commerciaux. Celui-ci devra, en particulier, donner des informations sur les éventuels « commissionnements conditionnels » ou rémunérations sur objectifs mis en place dans l’entreprise. Lorsque la commission atteint, pour certains produits comme l’assurance des téléphones mobiles, 20 % à 50 % du montant de la prime, le client peut être amené à renoncer à l’assurance.

Les avantages de DIA2 ne sont cependant pas négligeables. On peut en attendre une amélioration de la concurrence, notamment pour les activités d’assurance exercées au LPS. La protection des consommateurs en sera sans doute améliorée, notamment dans le domaine des assurances de personnes. La transparence des rémunérations pourrait permettre d’orienter les clients vers l’acceptation de la rémunération d’activités de conseil, mais pour les CGPI par exemple, il sera difficile de convertir complètement leur rémunération en honoraires (et non plus en honoraires + rétrocessions). Ces réglementations risquent d’être trop lourdes pour des petites structures (le président de la CNCIF note que les petites structures vont être « contraintes de se regrouper entre elles ou autour d’une plateforme de grossiste en produits »).

Les Fédérations professionnelles (FFSA, AGEA – agents et CSCA – courtiers) soulignent que les dispositions de DIA se traduisent par une augmentation des coûts. Elles avancent trois arguments :

  • la distinction entre finance et assurance doit être maintenue ;
  • la transparence est coûteuse et détourne l’attention du client des fondamentaux du contrat (garanties, franchises, primes) ;
  • et le non-respect des spécialités nationales.

Elles soulignent aussi le caractère imprécis du texte qui contient un risque d’insécurité judiciaire (« agit de façon professionnelle et honnête, dans le meilleur intérêt du client »).

Pour ce qui concerne les consommateurs, DIA2 leur offre la possibilité de prendre une décision plus éclairée et de choisir l’offre qui correspondra le mieux à leurs attentes et besoins. La loi Hamon en France facilite la résiliation anticipée des contrats. Il pourrait en résulter une réduction des taux de prime, sous l’effet d’une concurrence accrue.

Cela dit, les courtiers font valoir que DIA2 va rendre la situation plus confuse qu’aujourd’hui. Le client ne risque-t-il pas de se perdre dans la masse d’informations qui lui est prodiguée ? Que dire de l’information sur les liens « capitalistiques » avec l’assureur, pour la grande majorité des salariés et agents ? Peu de consommateurs connaissent précisément les mécanismes financiers, voire le nom de l’Autorité de contrôle des assurances, alors que les contrats indiquent les moyens de recours et de réclamation et informent l’assuré de la possibilité de saisir l’ACPR en cas de litige.

D’une manière générale les assureurs sont dubitatifs sur les bienfaits de DIA2 pour les consommateurs. Crainte d’une forte polarisation de l’attention du client sur la seule rémunération du courtier (CSCA), privilège donné aux offres les plus basses (La Poste), multiples questions sur le devoir de conseil, l’impartialité entre le salarié et mutuelle qui l’emploie (GEMA).

L’ACPR, en revanche, souligne l’importance d’apporter plus de cohésion dans les textes relatifs à la protection du consommateur. Elle est fermement opposée à la possibilité de procéder à la vente de contrats sans conseil, qui serait un recul important par rapport à la réglementation en vigueur en France. Le BIPAR fait valoir, sans surprise, son opposition aux obligations de transparence de la rémunération, soulignant que cette communication n’apportera pas d’avantages au client.

La DIA2 et les directives MIFID 1 et 2

MIFID (ou MIF) est une directive du 1er novembre 2007 sur les services d’investissements et les marchés réglementés. Elle concerne les prestataires de services en investissements (PSI), entreprises ou établissements agréés par une autorité de marché financier compétente pour fournir des services d’investissements. Il s’agit d’améliorer la protection des consommateurs en réglementant l’activité des PSI. Elle instaure l’obligation d’agir de « manière honnête, équitable et professionnelle » et de fournir à leurs clients et prospects « une information correcte, claire et une transparence ».

MIFID prévoit pour ce faire, une segmentation de la clientèle en clients « non professionnels » (particuliers), professionnels (pouvant prendre des décisions d’investissement et en évaluer les risques), contreparties éligibles (professionnels). Elle établit des tests d’évaluation pour vérifier les connaissances du client ou prospect et vérifier si le produit proposé correspond à son besoin ou à ses objectifs d’investissement. Elle impose la transparence des rémunérations incitatives.

Cette nouvelle réglementation a évidemment modifié la pratique des professionnels, et imposé la modification des documents contractuels et précontractuels.

En pratique, MIF1 a plutôt fragmenté le marché et l’a rendu moins transparent. Le 20 octobre 2011, une proposition de révision de MIF1 a été remise par la Commission (MIFID2) qui devrait être publiée prochainement.

Il s’agit à la fois des nouvelles règles de conduite pour les intermédiaires financiers, (rémunération, information, connaissances professionnelles et adhésion à un système d’indemnisation des investisseurs) et d’extension de la réglementation aux plateformes de négoce et au trading algorithmique et à haute fréquence. Le règlement (d’application immédiate en droit national) MIFIR établit des règles de transparence en matière de négociation. Ainsi :

« Toutes les activités de négociation organisées sont menées sur des plateformes de négociation réglementées » ;

extension de champ d’application des instruments, en distinguant les actions et les autres types d’instruments (obligations et dérivés) ;

la « transparence » résulte du fait que les acteurs commerciaux devront préciser si « les conseils sont fournis sur une base indépendante ou s’ils sont basés sur une analyse large ou une analyse restreinte du marché »;
interdiction, pour les gestionnaires de portefeuille ou conseillers en investissements indépendants, d’accepter toute commission de la part de tiers.

Pourquoi rapprocher DIA de MIFID2 ?

Le législateur européen souhaite parvenir à une même réglementation pour toutes les activités financières au profit des consommateurs et cela se traduit par l’adoption d’articles identiques introduits dans les réglementations des trois secteurs, marchés financiers, banques et assurances. Il a même été imaginé d’abandonner le projet DIA2 au profit de MIFID2 à laquelle l’assurance aurait été soumise. Il est vrai que les articles concernant la transparence des rémunérations et les conflits d’intérêts sont identiques.

Le projet DIA2 a toutefois été maintenu à la demande des assureurs qui souhaitent absolument préserver la distinction entre assurance et finance, et après avoir constaté que les articles de la MIF concernant les produits financiers n’étaient pas applicables en l’état à l’assurance, notamment du fait de la complexité spécifique aux produits de marché.

Quoi qu’il en soit aujourd’hui, il n’en demeure pas moins que le projet DIA2, s’il est adopté et s’il maintient effectivement la distinction finance/assurance, va bouleverser le fonctionnement commercial des entreprises d’assurances et celui de leurs réseaux commerciaux. Quant à la Commission et aux institutions européennes, soucieuses d’améliorer la transparence et le Contrôle des institutions financières dans la période qui suit la crise de 2008, il est très probable qu’elles ne renonceront pas à leur objectif d’uniformisation des réglementations de protection du consommateur.

Le rôle de l’ACPR en France

L’ordonnance de 2010 a fusionné l’ACAM avec le CECEI dans l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP), devenue en 2013 « Autorité de contrôle prudentiel et de Résolution » (ACPR). C’est une autorité administrative indépendante chargée de veiller « à la préservation de la stabilité du système financier et à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des personnes soumises à son contrôle ». Elle est donc chargée de la supervision des secteurs de la banque et de l’assurance, notamment en matière de solvabilité, de respect des règles destinées à assurer la protection des clients ; elle doit veiller à l’élaboration et à la mise en œuvre des mesures de prévention et de résolution des crises bancaires, ainsi qu’au respect des règles relatives aux modalités d’exercice de l’activité des banques et des organismes d’assurance.

L’ACPR émet des recommandations et élabore et/ou valide des codes de conduite destinés à préciser les règles applicables aux adhérents d’une association professionnelle soumise à son contrôle. Il s’agit notamment de règles de bonne conduite en matière de commercialisation et de protection de la clientèle. L’Autorité a également pour mission de vérifier que les établissements soumis à son contrôle respectent les engagements pris dans le cadre de ces codes de bonne conduite qu’elle a approuvés.

L’ACPR a publié une recommandation en décembre 2011, applicable en septembre 2012, sur le traitement des réclamations. Il s’agissait de faire en sorte que les entreprises donnent une information claire sur les modalités de traitement des réclamations, garantissent un accès facile au système de traitement, assurent un traitement efficace, égal et harmonisé des réclamations et corrigent les dysfonctionnements identifiés à travers le traitement des réclamations. L’ACPR a constaté que cette recommandation avait amélioré l’information des consommateurs sur les démarches à suivre pour adresser une recommandation, mieux assurer la centralisation de l’information sur le traitement des réclamations et permis d’identifier un responsable de traitement dans la quasi-totalité des entités.

Le 8 janvier 2013, l’ACPR a publié une recommandation sur le recueil des informations relatives à la connaissance du client lors de la commercialisation des contrats d’assurance vie (applicable au 1er octobre 2013). Cette recommandation concerne :

les modalités de recueil de l’information ;

la qualité et la traçabilité du contenu (situation familiale, patrimoniale et personnelle du client, connaissance et expérience en matière financière, objectifs de souscription, horizon d’investissement, profil au regard du rendement attendu, niveau de risque acceptable) ;

l’exploitation des informations recueillies ;

les moyens mis en place pour assurer le respect des règles et contrôle interne.

Enfin, l’ACPR a émis une position sur les frais de recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance vie (contrats dits « en déshérence »). Elle fait suite au nombre croissant de réclamations reçues de bénéficiaires informés très tardivement de l’existence d’un contrat souscrit à leur profit, plusieurs années après le décès du souscripteur. L’Autorité affirme, dans cette position, que les frais de recherche ne sauraient être imputés sur le montant du capital à verser (Art. L. 131-1 du Code des assurances).

L’ACPR reçoit par ailleurs directement des demandes de la clientèle. Elle a alors pour rôle d’orienter le client vers les voies de recours amiable dont il dispose pour obtenir une réponse : services internes de traitement des réclamations, médiateur compétent. Les demandes reçues donnent à l’ACPR des indications sur le marché et son évolution. Elles permettent de définir des pistes de contrôle, thématiques ou spécifiques à certaines entités, ou de décider de diffuser de nouvelles recommandations, voire de faire évoluer la législation. En 2013, l’ACPR a reçu 2 762 demandes et réclamations écrites de la part d’assureurs et 11 000 demandes téléphoniques. À noter que 10 % des courriers reçus concernaient simplement la relation contractuelle entre l’assuré et l’intermédiaire ou l’entité, et étaient donc adressés à tort à l’ACPR.

Les demandes concernent essentiellement les sinistres en non-vie, la résiliation ou des défaillances dans la souscription en ligne où les informations incompatibles en ligne peuvent empêcher l’exécution effective des garanties. Les réclamations en assurance santé concernent principalement les refus de résiliation hors délai légal, parfois promis par certains intermédiaires qui ne vérifient pas la faisabilité de la résiliation. En vie, il s’agit du non-respect par l’assureur des délais légaux de traitement des opérations de rachat total ou partiel, ou de transfert. Sur Internet, on voit augmenter les cas de fraude ou de tromperie (prêt promis moyennant un paiement sur acompte et jamais accordé).

La directive sur l’intermédiation DIA1 avait pour but affiché d’améliorer la protection du consommateur d’assurance, mais surtout d’assurer le succès de la liberté des prestations de services. Les intermédiaires liés (agents généraux) paraissaient à l’époque faire obstacle à la libre concurrence sur le marché européen. Le courtage (avec sa capacité de présenter au client le « meilleur » produit, le mieux adapté à ses besoins) n’était pas étranger à cette démarche.

DIA2 suit la mise en place de MIFID (ou MIF2) dans le secteur bancaire. Les préoccupations sont désormais l’étroite protection du consommateur face à des produits de plus en plus complexes, et la « transparence » des modes et condition de rémunération de tous les commerciaux (et non plus des seuls intermédiaires : la Banque distribue ses produits au guichet par des salariés « intéressés » aux résultats de leur action commerciale). Or, cette transparence, qui revient à rémunérer explicitement le Conseil en Assurances est aujourd’hui étrangère aux habitudes françaises. Et l’arrivée de nouveaux modes de distribution « en ligne » ne va sans doute pas simplifier la question.

Les Autorités de contrôle, notamment l’ACPR en France, n’en ont pas moins décidé de renforcer leur activité de promotion de l’aide au consommateur d’assurance et de contrôle actif des intermédiaires (notamment les courtiers. Cf. l’affaire ARCA patrimoine, lourdement sanctionnée en 2013). L’ACPR prend des recommandations, donne des avis, répond directement ou non aux réclamations des clients et opère des contrôles sur les intermédiaires et demain sur la « conformité » des pratiques commerciales des assurances avec les règles européennes (DIA1, DIA2/demain, MIFID) et nationales (Loi Hamon, recommandation de l’ACPR). La protection de l’assuré est désormais très efficacement renforcée, mais les coûts de cette gestion ne sont-ils pas excessifs par rapport à l’efficacité réelle de la protection ?

 

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ENASS Papers 9

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